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本報2月27日報道的長春水務糾紛至今未獲妥善解決，長春市每天39萬噸污水繼續(xù)排入松花江。原本是為優(yōu)化城市環(huán)境而設的長春匯津污水處理廠，卻因與長春市政府有關(guān)部門的矛盾糾紛，變成污染環(huán)境的新源頭。業(yè)內(nèi)人士認為，長春水務糾紛將我國公用行業(yè)改革過程中存在的制度缺陷完全暴露出來，公用行業(yè)開放的必要前提——特許經(jīng)營制度的建立迫在眉睫。
特許經(jīng)營制度是公用行業(yè)開放的基礎(chǔ)和具體操作形式，據(jù)清華大學水業(yè)研究中心主任傅濤介紹，公用行業(yè)屬于公益事業(yè)，將公益事業(yè)引入市場機制，最大的原因是政府缺錢，政府要將屬于自己的權(quán)力和義務交由企業(yè)，就只能通過特許授權(quán)。政府通過特定的程序，授予企業(yè)在一定時間和范圍內(nèi)對某項市政公用產(chǎn)品和服務進行經(jīng)營的權(quán)利，并以協(xié)議的方式界定政府與被授予經(jīng)營權(quán)的企業(yè)雙方的權(quán)利、責任和義務。
建設部在《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》中已經(jīng)明確提出，要在推進公用行業(yè)市場化改革的同時盡快建立特許經(jīng)營制度，但有關(guān)這方面的規(guī)章遲遲沒有出臺。據(jù)建設部城建設司司長李東序介紹，《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》幾經(jīng)波折目前已經(jīng)在最后修訂中，希望能在3月底出臺，該文件將對包括污水處理在內(nèi)的公用行業(yè)的改革起到一定的引導和規(guī)范作用。
據(jù)了解，特許經(jīng)營有不同的形式，常見的有BOT(建設-運營-移交)，另外還有TOT(移交-運營-移交)，以及單純的運營合同、租賃合同。一般情況下，世界各國是根據(jù)財政支付能力決定對本國公用行業(yè)的開放程度。而對公用行業(yè)最開放的往往是發(fā)展中國家，像巴西和東南亞等國，據(jù)了解，目前巴西已經(jīng)正式將特許經(jīng)營提上立法日程。
在我國的城市建設中，由于城市建設所需投資量遠大于當?shù)刎斦杖氲哪甓仍鲩L幅度，有些地方急于把國有企業(yè)和無形資產(chǎn)變現(xiàn)應付燃眉之急，因此在沒有相關(guān)法律法規(guī)約束的情況下，固定回報、變相固定回報事件層出不窮。
傅濤介紹說，我國從上世紀90年代末就開始引入BOT模式，2003年新上的項目有上百家。但因為我國沒有建立起特許經(jīng)營制度，民營企業(yè)、外資企業(yè)進入公用行業(yè)靠的是政府的承諾，這種承諾既沒有任何法律依據(jù)，也不具有法律效力，就像長春水務糾紛，合作一旦失敗，政府的承諾也相當于一紙空文。與此同時，外資在介入我國公用行業(yè)時，由于考慮到?jīng)]有法律保障，必須承擔很大的政策風險，因此往往在回報方面做出更多的要求，希望能在很短時間內(nèi)把投資賺回去。而高額的投資回報又使引入資金后的地方政府叫苦不迭，最后只能違約，這樣就形成了一個惡性循環(huán)。
其實，傅濤說，政府在引資的過程中應注意到其肩負著更為重要的責任，這就是監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)，而不是一“引”了之或“市場化”了之。特許經(jīng)營制度就可以將政府和公用行業(yè)企業(yè)的權(quán)利義務作出明確的劃分，并對經(jīng)營權(quán)的申請、授予，經(jīng)營范圍及有效期限，產(chǎn)品和服務標準，價格或收費的確定方法和標準，公用設施的權(quán)屬與處置，市政公用設施維護和更新改造，安全管理責任，違約責任等做出明確規(guī)定。
據(jù)了解，去年以來，我國有些地方已經(jīng)制訂出特許經(jīng)營管理辦法，比如深圳、北京、河北省等，但一直沒有一個制度性、法律性的規(guī)定為公用行業(yè)的市場化改革提供制度保障。建設部正在醞釀的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，雖然僅僅是一個部門規(guī)章，并不具有強制性，但將給各個地方一個很好的參照，并為特許經(jīng)營的立法打下一個堅實的基礎(chǔ)。
作者：王曉華
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