引子

　　3月14日，十屆全國人大第二次會議決定批準財政部部長金人慶受國務院委托所作的《關于2003年中央和地方預算執行情況及2004年中央和地方預算草案的報告》。報告中提出，“2004年中央財政需歸還到期國內外債務本金3674億元，加上彌補當年赤字3198億元和中央代地方政府發行的150億元，國債發行總規模為7022億元。”

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　　7022億國債對中國經濟意味著什么？巨額國債資金投向何方？1998年以來的積極財政政策是否依然繼續？尤其在當前的經濟形勢下，這些問題更值得討論。

　　“中國的經濟目前處在一個重要的關口，一方面，去年經濟發展很快，效益明顯提高，活力有所增強，但是另一方面，中國經濟的許多深層次的矛盾并沒有得到根本的解決。”這是溫家寶總理在答記者問時對當前經濟做出的判斷，他將這個“關口”和去年SARS的考驗相提并論。在這個“關口”上，“投資規模過大，物價上漲的趨勢比較明顯”是兩個重要的問題，而這兩個問題又同時和積極財政政策相勾連。

　　1998年以來，為了應對內部通貨緊縮和外部金融危機的影響，我國果斷推出了以發行長期建設國債為主要標志的積極財政政策，它和“穩健的貨幣政策”一起，成為拉動中國經濟增長的兩駕馬車。

　　實施積極財政政策，一個最為明顯的效應就是每年將近兩個百分點的GDP附加值，8000億的長期建設國債資金帶動兩三萬億的投資，最終奠定了民間大規模投資的基石。

　　2003年成為一個拐點。在這一年，民間投資以接近30%的速度猛漲，在中國遭遇一場“非典型性戰爭”之后，卻有了一個非典型性的驚喜——GDP增幅達到9.1%，更大的驚喜是中國徹底走出通貨緊縮困境。

　　但經濟形勢總是跌宕起伏，在我們走出通貨緊縮之后，隨即面臨通脹的風險，民間投資已經出現過熱趨向，央行明確將2004年的調控目標鎖定在“高度重視防止通貨膨脹和金融風險”之上。

　　尚有10000億的國債在建結轉項目，已經形成一批依賴性利益集體和利益機構，財政政策由宏觀調控的主要手段轉變為我國經濟發展本身的一個常量，財政政策頗有“騎虎難下”之勢。

　　與此同時，十年來最大規模的稅制改革已經拉開大幕，無論是出口退稅改革還是增值稅改革，都需要支付制度成本，它與總體規模超過7000億的國債一起，對中央財政構成挑戰。

　　3月13日，財政部財政科學研究所所長賈康、財政部綜合司經濟預測處處長汪義達、社科院財貿經濟研究所副所長高培勇、人民大學教授、中國財政學會副會長安體富共聚21世紀圓桌論壇第六期，在激辯中求解財政政策轉型的答案。

　　對話--國債支撐兩個點的GDP增長

　　《21世紀》：從1998年到2003年底，我國已經發行長期建設國債8000億，實施積極財政政策六年來，一方面拉動了內需，帶動了經濟增長，另一方面也帶來了一些值得注意的問題，有評論認為，財政政策已經由宏觀調控的主要手段轉變為我國經濟發展本身的一個常量。我們首先評價一下積極財政政策的實施效果。

　　汪義達：1998年開始實施的積極財政政策，其直接導因是為了應對亞洲金融危機對我國的沖擊和影響，當時來自國外的需求明顯降低，我國外貿出口形勢趨于惡化。上半年出口同比只增長了7.6%，比1997年同期下降了18.6個百分點。這直接影響著當年經濟的增長速度，實際上也可能影響上一屆政府頭一年經濟調控目標的順利實現。

　　賈康：外貿問題給當時的經濟發展敲響了警鐘，也是決策層下決心實施積極財政政策的一個重要的因素，因為1998年5月份外貿已經出現了負增長。

　　汪義達：那是連續22個月以來首次出現的負增長，好像是下降了1.5%。再加上當時宏觀經濟環境相對趨緊，民間的投資積極性不高，市場消費需求也比較平淡，國內物價又持續走低，并開始出現下降態勢。在這種經濟背景下，1998年年中，黨中央、國務院審時度勢，及時果斷地做出了較大力度地調整宏觀經濟政策力度的決策，即出臺了積極的財政政策。

　　從2003年開始，國內外需求全面恢復，特別是社會投資出現加速啟動的勢頭，民營經濟投資趨于活躍，經濟增長對政府財政資金的依賴有所減弱，經濟自主增長能力在明顯提高。去年GDP同比增長9.1%，達到1997年以來的最高增幅，與此有著非常密切的關系。

　　賈康：對積極財政政策，總體還是要肯定的。1998年以來，5年多的增長過程中，中國經濟表現這么好，應該說跟當時下決心果斷采取積極財政政策是相關聯的。

　　積極財政政策的主要表現就是長期建設國債的發行，連上今年已經有9100億，這筆資金同時拉動了配套資金，有很強的放大效應。

　　發行國債也是市場經濟的一種調控手段，可以認為是經濟發展的內生變量，這個變量有時候表現強一些，有時候弱一些，但是不可以棄之不用的。關鍵是如何解決過度依賴的問題，因為過度依賴就會積累過大的風險，把負效應放大。

　　安體富：國債的發行，除了對經濟快速增長的拉動，更為直接的表現就是對中西部的支持和基礎設施建設的貢獻。2000年中部投資高達3943億元，到2002年底通過國債項目支持的水利建設投資達到3562億元，相當于1950年到1997年全部投入的總和。

　　但是，另一方面，大量發行國債的負作用也是明顯的。很多基礎設施建設項目缺乏科學論證、盲目上馬，形成一大批“形象工程”、“政績工程”，去年國家審計署對18個重點機場進行審計，發現已經竣工的12個機場當中，有9個虧損，虧損額達到14.5億。

　　還有就是國債投資對民間投資的“擠出效應”，民間投資在去年以前甚至出現零增長或負增長。

　　更重要的是應該防止舊體制復歸問題，因為財政政策特別是國債投資偏重于政府計劃調節。我們現在正在轉軌過程當中，要充分認識到計劃經濟體制還有很大的影響，如果長期實施擴張性的財政政策，對國債投資規模不加控制，就有可能強化計劃體制的作用，導致舊體制復歸。

　　高培勇：積極財政政策用一句話來概括，是一場及時雨，但是，任何舉措的推出，都是既有效益又有成本。這里有三筆賬要算，首先，8000億長期建設國債，加上彌補一般性財政赤字和償還到期國債，大概26000億，國債負擔率上升到25%。

　　第二，就是國債依賴度的問題。國債每年支撐GDP的增長大體上將近兩個百分點，如果丟掉了這種長期建設國債支撐，會不會跌下來兩個點？如果會，那就說明中國的經濟增長已經離不開長期建設國債支撐。按照邊際收益遞減的規律，要想保持兩個點的支撐力度，就要不斷加大長期建設國債的規模，這又會進一步加大國債依賴。

　　第三筆賬就是國債的償付風險。在發新債、還舊債的償付制度安排下，最終表現為國債的發行能不能順暢，這又取決于每年發行的國債能不能被市場所吸納，這需要打一個問號。歷史上曾經出現過國債流標事件，1993年有一次，1983年也有一次。目前的市場環境一旦出現變化，比如通貨膨脹，國債危機就有可能爆發。

　　走向通貨膨脹？

　　《21世紀》：無論是民間投資的大規模啟動，還是國債的償付問題，都涉及到宏觀環境的變化，那么，對目前的經濟過熱趨向，我們如何判斷呢？

　　高培勇：溫總理形容得很恰當，他說中國宏觀經濟已經走到一個重要的關口。就是說我們已經基本上走出通縮，往前走就有可能是通脹。

　　賈康：林毅夫提出，通貨緊縮和通貨膨脹是在一線之間，很可能搞不好，又要回到通貨緊縮狀態中去。我個人認為，前面一段時間是通貨緊縮為主要壓力的經濟運行期，2003年我們走過這么一個拐點之后，已經進入以通貨膨脹為主要預防對象的經濟高漲期。有些學者，比如吳敬璉、胡鞍鋼都非常明確認為經濟已經過熱。

　　汪義達：現在斷定經濟已過熱還為時過早，一些主要經濟指標的變動情況還不能支撐“熱”的觀點。目前主要商品中近80%仍處于供大于求的狀態，生產供給總體狀況較好；盡管投資需求和外貿出口增長較快，但消費需求增幅并不高，實際上還顯得相對不足，另外，今年外貿出口增幅可能會有所下降，所以現在還很難得出經濟過熱的判斷。

　　當然，對近期經濟運行中出現的一些問題確實應給予高度關注，比如某些領域或行業的投資規模偏大、增長過快，能源、交通和部分原材料供應有些緊張，物價也出現上漲趨勢，特別是部分領域投資和信貸增長過快還將加大物價上漲的壓力。針對經濟運行中出現的這些問題，確實要積極采取政策措施加強宏觀調控，防止經濟大起大落，特別是要密切關注物價的走勢。

　　賈康：我個人感覺，現在這樣一個經濟景氣的高漲期，邏輯上講是要提防過熱的問題，但是現在判斷經濟已經處于過熱狀態，還是早一點，也不必像當年實施積極財政政策那樣實施政策的大轉向。實際情況是，我們現在有些地方還是偏冷，就業的壓力還非常的突出。

　　安體富：中國還有一個很重要的問題，就是消費需求實際上還沒有解決，我國消費在GDP中所占的比例，跟世界比還是太低。擴大的收入差距短期內難以解決，這個問題在短期不好解決，消費需求沒有解決，經濟的整體過熱就受到最終環節的制約。

　　汪義達：據估算，目前我國投資對GDP增長的拉動或貢獻率，比世界平均水平高出13個百分點左右，而消費對經濟增長的拉動，與世界平均水平相比，低出16個百分點左右，投資和消費比例不協調的這種狀況必須盡快采取積極措施加以解決，否則，將影響著我國經濟的持續快速健康發展。

　　《21世紀》：發改委提出從社會保障、教育、醫療等改革著手，降低居民的支出預期和儲蓄欲望，為消費約束松綁。

　　賈康：這能起一定作用，但還只是治標的辦法。要解決深層的矛盾，從收入分配制度、財產保護制度到信用制度等要有一個全面的建設，這些治本的事情都不是一日之功。

　　財政政策能否急剎車？

　　《21世紀》：2003年央行貨幣政策執行報告提出，今年將“高度重視防止通貨膨脹和金融風險”，在貨幣和財政政策的選擇上，目前似乎存在矛盾。

　　高培勇：從表面看，財政政策和貨幣政策之間顯得有沖突，央行一直在主張反通脹，財政這邊則要保持政策的連續性。實際上，從大勢來講，我們現在都同意中國基本上走出通縮了，潛臺詞就是說我們不像過去那樣需要積極財政政策來支撐了，但是積極財政政策淡出，卻不能急剎車，我們還有1萬億的在建工程結轉的問題。

　　汪義達：近年來通過發行長期建設國債來投資基礎設施等方面的項目，帶動了社會資金，形成了較大規模的投資，目前確實還存在一些在建項目或續建項目。到2002年年底是累計發行了6600億元的長期建設國債，形成總投資規模達32800億元，到當年年底共完成24600億的工作量，結轉工作量還有8000多億元；2003年又發行1400億元長期建設國債，竣工了一些建設項目，但仍有一些在建項目需要盡快建成投產。所以，目前國債項目資金的主要投向之一就是保證在建項目和重點續建項目，特別是青藏鐵路、南水北調、西電東送等重大項目的建設。

　　高培勇：恐怕就是既得利益格局的問題，經過六年長期實踐，在中國已經形成了一批和長期建設國債密切聯系在一起的人群和機構。積極財政政策一下子撤出，恐怕會激發社會矛盾，它需要一個緩沖期。所以，財政政策的方向是擴張的，而貨幣政策是緊縮的，表面上看來是矛盾的，但這是在現實條件下一種必要的松緊安排。

　　《21世紀》：按照計劃，我國的長期建設國債發行將在幾年內逐步減少，同時預算內經常性建設投資也將提高到1000億的水平，但無論如何，一個事實就是，積極財政政策短期內不會退出。

　　高培勇：這期間，國債資金的投向會發生改變，更加側重經濟結構的調整和公共產品的提供，2004年的國債投向計劃有“五個傾斜”：加大對農村沼氣、農村水電等“六小”工程基礎設施的投入；加大公共醫療衛生體系、基礎教育、基層政權和公檢法司基層設施等建設的投入；支持西部大開發、東北老工業基地的改造；增加生態建設和環境保護投入；加大淮河治理等重大項目建設投資，保證續建國債項目特別是青藏鐵路、南水北調、西電東送等重大項目建設。實際上已經有了淡出的姿態。

　　汪義達：我不太同意積極財政政策淡出的提法，但是可以根據社會經濟發展的新變化，適時適度調整積極財政政策的方向和側重點。包括合理調整投資與消費的比例關系，增強消費需求對經濟增長的持續拉動作用；適當調減國債項目資金規模，騰出空間用于支持稅制改革，為市場主體創造公平公正的制度環境，進一步增強經濟自主增長的能力；突出公共財政特征，增強財政對社會管理和公共服務的保障能力，加快解決城鄉、地區、經濟與社會、人與自然之間的協調發展問題。

　　安體富：我認為所謂淡出，是指針對前幾年施行的以增發長期建設國債、擴大投資為特征的財政政策，主要是減輕國債力度、轉移國債投向，財政政策每年都在調整，不過現在的幅度要大一些。

　　財政如何支持大規模稅改？

　　《21世紀》：繼續發行長期建設國債，一個很重要的理由就是支持下一步的稅收體制改革，包括按照增值稅、出口退稅、內外資企業所得稅的改革，還有關稅下調0.6個百分點，農業稅每年降低一個點直到徹底取消。

　　高培勇：以今年一月份出口退稅改革為標志，10年來的一個大規模稅改已經啟動，它的特征和1994年稅改有很大不一樣：后者以增收為目的，這次則以經濟發展為目的，表現出來就是稅收收入減少。

　　以財政收支的調整，換取整體改革的成功，可能是我們可以追隨到的一條基本改革軌跡。已經啟動新一輪稅制改革，也有這個規律，比如這次稅制改革當中的大項，增值稅改革首先在東北三省八個行業推行，大量的改革成本從何而來？我想只有兩條途經，一條是依靠財政超預算增長，另一個就是依靠長期建設國債。

　　賈康：我不太贊成把長期建設國債的發行和稅制改革掛鉤。因為長期建設國債是一種專項的資金。我更傾向于將每年財政上增收的部分適度調整，和減稅政策形成替換關系。每年差不多3000億的增量可以適當減少一些。

　　汪義達：調整和優化稅制結構，比如實行內外資企業所得稅并軌和增值稅轉型都會帶來財政一定程度的減收，但可以換來一個好的機制，這是值得的，也是必要的。而且從長期來看，稅制的優化將促進經濟快速發展，同時也會帶來財政收入的增加。在目前民間投資已加速啟動的情況下，政府投資在某些領域應逐步退出，特別是在經營性領域退出，這樣可以適當減少國債項目資金規模，為有效實施稅制改革騰出空間。

　　安體富：內外資兩稅合一，內資稅率降低，稅前扣除標準向外資靠攏，總體上要付出300億～500億左右的成本，加上出口退稅欠款清退3000億，增值稅改革1000億～1400億、農業稅減免600億，總體成本大概在5000億到5500億。對這些成本的消化可以分步實施，但不能拉得過長，可以控制在5年左右，對出口退稅欠款，我主張發專項國債支持。

　　汪義達：今年的農業稅收政策調整和增值稅轉型在東北老工業基地八大行業試點，對財政收入的影響在今年的預算中已作了相應安排，但隨著稅制改革的不斷深化，對財政收入的影響還可能會繼續顯現，所以稅制改革還是要穩步向前推進。

　　《21世紀》：稅費改革，一方面需要財政成本的支付，另一方面還有賴于整個財政運行體制的改革，建立一種長效的公共財政體系，那么，這種體系的建立要從哪些方面著手呢？

　　賈康：建立公共財政體制，就是要搞綜合預算——預算內、預算外由國庫集中收付，在制度層面保證全程監督，追求整個社會公眾利益最大化。目前最大的問題是要解決分稅分級財政制度框架之下，怎么樣把分稅制往省以下貫徹，這是一篇大文章。總之，公共財政要形成規范的，理財民主化、科學化的公共選擇機制，這在中國是一個長期的、帶有挑戰性的建設。

　　高培勇：公共財政體制重要的是兩個方面，一個是收入，比如說收費制度的改革；另一個是支出，現在已經啟動了預算管理體制改革；第三個層面就是管理層面，這個管理不僅僅涉及財政部門內部，而且還涉及到整個社會對財政收支運作的知情權、監督權的行使。