本報記者 李磊 北京報道

　　李力：十屆全國人大代表、廣州市人大常委會法工委主任

　　馬懷德�熤袊�政法大學中國法制研究所副所長、教授、博導

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　　四大矛盾和七項建議

　　《21世紀》：對于《行政訴訟法》的修訂，現在進入了一個什么樣的階段？

　　李力(后簡稱李)：十屆人大常委會的立法規劃總體上分為兩類。《行政訴訟法》屬于研究起草、成熟時安排審議的一類，但另外兩大訴訟法——《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》應該會在本屆任期內修訂完。

　　《21世紀》：但是學界和司法界的普遍聲音還是希望能加快修訂《行政訴訟法》的工作。

　　馬懷德(后簡稱馬)：的確，理論和現實準備條件都可以說是比較充分的。

　　溫家寶總理在《政府工作報告》再次強調了依法行政：各級政府都要按照法定權限和程序行使權力、履行職責，所有政府工作人員都要學會并善于依法處理經濟社會事務。

　　我的感受是這些要求的進一步落實都需要《行政訴訟法》的修訂，因為“依法行政”不僅僅是個自律的問題，同時還必須有制度性的、可操作性的他律，而行政訴訟正是以公民啟動司法權來監督和制約行政權，從而審查行政行為是否合法。而現行的相關法律有較強的工具色彩，已經與時代精神不相匹配了。

　　李：必要性很明顯，這次人大會議上我提交的一個議案里歸納了我國當前行政訴訟存在的主要制度問題，歸結為四個矛盾：行政機關事實上對法院的優位和法院對行政機關進行判決的矛盾；行政訴訟專業性增強的趨勢與法院行政訴訟審判體系的矛盾；行政訴訟主體與受案范圍擴大化的趨勢和現行立法規定的矛盾；在世貿環境下我國行政審判體系所面臨的新要求。

　　《21世紀》：您所說的第三個矛盾，從最高人民法院的司法解釋和近年來的司法實踐可以發現，當事人的資格和受案范圍的標準都在松動。

　　李：按照現行《行政訴訟法》的規定，公民或組織要想對一行政主體提起行政訴訟有一些限制：原告不能對抽象行政行為提起訴訟；原告不能對財產權、人身權以外的其他權利進行主張；原告受到的損害與被告的具體行政行為之間應當存在直接因果關系；原告不能對被告具體行政行為的適當性提出訴訟。

　　最高法院的擴張性解釋是對現行法律標準的松動，其后果是對公民的訴權有了更多的保護，但與此同時行政機關面臨著更多的潛在訴訟風險。而這種訴訟風險所帶來的行政訴訟絕對數量的上升和類型以及內容上的專業化，會使現階段各法院內設的行政庭難以適應。而這，是司法解釋和實踐所無能為力的，整體性的修訂勢在必行。

　　《21世紀》：我們知道馬老師也是主張對《行政訴訟法》進行一個全方位的修訂。

　　馬：政法大學的訴訟法研究中心剛剛寫完一本書，《司法改革與行政訴訟制度完善》，書中附了一個《修改行政訴訟法建議及理由》，我們建議把現在的75條增加到200多條。宏觀歸納起來是七方面的建議：1.擴大行政訴訟受案范圍；2.明確行政訴訟當事人資格和法律地位；3.突破現行制度的束縛，切實保障當事人的訴權；4.完善證據規則；5.改革行政審判體制，確保法院獨立公正審判行政案件；6.解決行政判決裁定執行難和非訴執行的問題；7.完善行政訴訟類型與裁判制度。

　　設立行政法院系統？

　　《21世紀》：李代表，我們注意到您提交了一個關于“在廣東省試點行政法院”的議案。

　　李：是的。行政訴訟是對行政機關進行法律審查的制度，因此對法院的獨立性要求更為迫切。現實情況來看，下級法院在審理中遇到較大干擾和阻力時，往往是通過提請上級法院提審或者由上級法院指定所屬其他法院審理的方式來回避地方行政權力的影響。但是，加大上級法院提審和指定管轄的力度，并不能從根本上解決司法權相對行政權弱勢的問題。

　　我建議在廣東試點，從改革成本和收益的比較角度分析，采用試點推行和逐步推進的漸進式方案較為妥適。廣東省經濟較為發達，政府向服務型政府、有限政府轉向較早，積累了從改革開放初期到現在的一大批有全國影響力的行政訴訟案例，具有較為豐厚的實踐和制度基礎，民間心理也較易承受和接納。

　　《21世紀》：馬老師，對這個提案您怎么看？

　　馬：我非常贊同李代表設立行政法院的觀點，我本人也一直在為這個設想鼓與呼。但是對是否應當或者說可以在一個省進行司法制度的試點我有保留。

　　建立行政法院其意義和作用不言而喻：1.有利于擺脫目前法院在行政訴訟中受到的地方保護主義、部門保護主義和行業保護主義的影響，實現司法獨立；2.有利于加強司法權力對行政權的監督和制約；3.有利于適應行政訴訟專業化的趨勢，4.有利于落實因加入WTO而需履行的司法審查義務。我們在《修改行政訴訟法建議和理由》中，這也是提出的最理想的方案。

　　而相對理想的方案是：在現有行政審判體制基礎上，設立最高法院和省高級法院的巡回法庭，旨在發揮巡回法庭的“實效性”和“及時性”，解決當事人訴訟不便、基層法院拒絕受理應當受理的行政案件、執行機關拖延執行判決和行政機關抗拒執行的案件等問題。最不夠徹底的方案是：提高行政案件的審級，增加選擇管轄和指定管轄的情形，允許原告選擇原被告所在地以外的第三地法院管轄，同時提高法院的審級，凡以政府為被告的原告有權要求與被告上級政府同級的法院管轄。

　　《21世紀》：那么您為什么對“試點”的觀點有保留呢？

　　馬：我國是一個單一制國家，從理論上講應該只有一個統一的國家司法系統，而不應存在獨立的地方司法系統。這和設立經濟特區是完全不同的概念。《立法法》規定，類似國家重大司法制度或者說訴訟制度改革都必須由全國人民代表大會及常務委員會作出決定，而且這種權限是不能授予地方立法機構的。

　　《21世紀》：改革開放后的我國法制史上有沒有地方在司法制度上先行的案例呢？

　　馬：有的，重慶在上世紀80年代末期制定過一個《行政訴訟條例》但很快就因為上位法的出臺而失效，當時重慶還不是直轄市。但問題在于，當時《立法法》還沒有出臺。