衡平良法·公正治法

　　特約撰稿 樊古

　　五年綱要39項任務

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　　2004年3月10日，最高人民法院院長肖揚在向全國人大所作的最高人民法院工作報告中提到，2003年是實施第一個人民法院五年改革綱要的最后一年，他認為“綱要”確定的39項改革任務基本完成。

　　20世紀90年代中期，為了回應市場經濟對法制的需求以及日益覺醒的公民權利意識，國家把依法治國作為基本方略，并明確提出了推進司法改革的任務。1999年10月，最高人民法院公布《人民法院五年改革綱要》，為法院的司法改革描繪了藍圖。

　　近幾年來，一系列司法改革措施紛紛出臺，給司法界帶來不少新氣象：

　　1999年3月，最高法院公布《關于嚴格執行公開審判制度的若干規定》，明確指出，除法律規定不公開審理的案件外，其他案件的審理一律公開進行。

　　1999年8月，高法開始推行審判流程管理改革，以實現立審、審執和審監“三個分立”。

　　2000年8月，最高法院公布了《人民法院審判長選任辦法》，強化合議庭的職能，規定除了重大、復雜、疑難案件提交審判委員會討論外，其他案件由合議庭自行解決。

　　2001年5月1日起，全國法院審判人員陸續換上新式法官袍。

　　2001年12月和2002年7月最高人民法院分別公布《關于民事訴訟證據的若干規定》和《關于行政訴訟證據若干問題的規定》，對證據制度進行了一系列的改革。

　　2002年1月，修訂后的《法官法》強調以明顯的司法屬性特征來管理司法人員，提升了法官的職業標準，正式確立了國家統一司法考試制度。

　　2002年3月30日，36萬余人參加了全國統一的司法考試。

　　2003年，朱镕基在政府工作報告中提到，逐步完善政法經費保障機制，努力為政法系統開展工作提供必要條件。

　　2003年，最高法院開展“公正與效率”司法大檢查，清理刑事超期羈押案件和民事行政超審限案件，同時探索法院人事改革，完善分類管理制度，實現了書記員單獨序列管理。

　　在一些細節上，我們看到中國司法實實在在的進步；無論是理念上的、形式上的還是制度上的。比如變制服為法袍，表示我們對司法有了更深的認識，司法機關是一個具有中立性、權威性和專業性的裁判機關。比如律師資格考試改為國家統一司法考試制度，對法律執業者素質的提升、法律共同體的形成以及司法排除外力的不正當干擾，都將起到深遠的影響；尤其是法官職業門檻的提高，增強了法官的榮譽感，也為司法獨立創造了條件。這次最高法院向全國人大的工作報告，“由往年主要報告全國法院的工作，轉變為主要報告最高人民法院自身工作”，這也反映出對司法認知的進步：上下級法院之間是相對獨立的，而不是行政機關上下級那樣的領導與被領導的關系。

　　司法改革動力

　　司法改革的動力在哪里？主要是，脫胎于計劃經濟時代的司法制度存在著諸多的弊端，它無法適應市場經濟對法制環境的要求，無法適應中國加入WTO、在經濟上融入國際大家庭的需要，無法適應中國公民維護自己權利的需求和對公正司法的期待；同時，政治體制改革的復雜性和艱難性也把司法改革推到了前臺。

　　那么現行司法體制的局限性主要在哪里？大致有三個方面：一個是司法不獨立。“公正與效率”是司法改革的主題；而司法公正緣于司法獨立。我國憲法規定：法院獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。但在實踐中法院經常受到各種不正當的干涉；進一步，司法的內在規律要求法官獨立，而不僅僅是法院獨立，而在實踐中法院內部的審判委員會、院長、庭長等對具體案件仍有重要的影響，違背了直接原則和言辭原則等審判規律。

　　二是司法的行政化和地方化，司法活動有著濃厚的行政色彩。比如，法院設置與行政區劃重合，對司法人員確定行政級別，按行政決策模式裁決司法案件，司法經費調撥由同級政府財政預算劃定，等等，這使地方保護主義和行政干涉司法成為影響司法公正的重要因素之一。

　　三是司法人員的非專業化。司法隊伍里有正式法律本科學歷的比例很低。

　　司法體制的這些局限成為改革的動力，也成為改革的重心：我們已經看到，司法改革在上述這些方面所作的努力，多少取得了一些成績。法官隊伍的專業水平有了提高，審判有了一定的公開性和透明性，人大監督和輿論監督有了明顯的進步，“審者不判、判者不審”的現象有了改善，立審分立、審執分立和審監分立更符合司法運行的規律。

　　困境如何突破

　　不過，從很多方面看來，司法改革似乎進入了某種困境。公眾對司法腐敗現象普遍不滿；法官素質導致的審判水平低下和司法效率不高；從某些輿論關注的案件來看，民眾對司法機關不信任程度加深。無論是學者還是公眾，都期待著司法改革能夠獲得體制性突破。

　　從已有的改革成果上看，大都是法院體系內部的一些改善，比如強化合議庭職能、書記員單列、完善證據規則、加強裁判文書的說理性，等等。而真正能夠保證司法公正的制度——司法獨立——還沒有實質性的進展。

　　從價值追求上，司法的最高目標是公正。而從制度安排的角度，司法體制改革的最高目標是司法獨立。司法就是裁判，而裁判必須中立。假如一個足球裁判的職位、工資掌握在參賽一方手里，他就不可能做到不偏不倚。同時，司法職業有很強的專業色彩，柯克大法官在和詹姆士一世的經典對話中說：“法律乃一門藝術，一個人只有經過長期的學習和實踐，才能獲得對它的認知。”一般行政官員、社會公眾不了解司法實踐的規律，行政官員必須避免對審判工作的影響，就像他們必須避免對做手術的醫生發號施令一樣。

　　不過，司法制度又是政治制度的一個環節，任何司法制度都不是孤立地起作用的，而是在特定的權力結構和制度網絡中運行。沒有相關政治體制的配套改革，司法體制自身的變革無法走得更遠。

　　司法獨立涉及到法院與檢察院、政府、人大、政法委的關系，必須有通盤的考慮、堅定的決心和多方的支持。比如很多學者建議改變目前司法轄區與行政轄區的重合現象以擺脫地方保護主義，這顯然不是各家單干就能夠完成的。我們相信，只要為制度變遷創造一個良好的互動環境，就能夠發揮每個個體的智慧，就可以使司法改革更加深入并推動制度網絡的良性變遷。

　　這次全國人大把國家尊重和保障人權寫進憲法，是法治進程的一個不小的進步。人們更加期待的是，憲法所承認的人權精神能夠在具體的司法實踐中得到保護。民間維權的浪潮和中央改革的決心，都對司法改革充滿期待：“司法是社會正義的最后一道防線”——為了正義，司法需要改革；同樣為了正義，需要改革的不僅僅是司法。