本報記者 王鳳君

　　北京報道

　　全國“兩會”召開在即，廣東省副省長、全國人大代表、民建廣東省主席宋海向記者表示，全國“兩會”的議題繁多，其中國家征地問題將會備受關(guān)注。

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　　宋海說，現(xiàn)在很多上訪者都是失去土地而又未得到妥善安排、公正補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)民。黨和政府對此應(yīng)該分外重視，這是民生問題。

　　兩種資源一個市場

　　2004年，新春伊始中國的農(nóng)民就感受到了撲面而來的春風(fēng)：國務(wù)院1號文(《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》)讓他們再也不會因失去土地而流淚。國土資源部也隨即出臺了《國土資源管理系統(tǒng)行政為民措施》和《國土資源管理系統(tǒng)工作人員禁令》。

　　而在剛剛過去的2003年，中國土地市場經(jīng)歷了從未有過的大整頓。從2月20日，國土資源部召開全國電視電話會議，部署治理整頓土地市場秩序，到8月上旬，國土資源部等5部委組成10個聯(lián)合督察組，對全國土地市場秩序治理整頓進(jìn)行檢查，到年底，此間四五個月時間內(nèi)國務(wù)院以及國土資源部共下發(fā)整頓通知、禁令、新聞發(fā)布會多達(dá)10余個。

　　“這是國土資源部成立以來治理整頓最為嚴(yán)厲的一年。”國土資源部辦公廳新聞處毛東林處長說。

　　而這一系列整頓的根本原由就是為了保護(hù)耕地。2002年，全國共發(fā)現(xiàn)土地違法行為140254件，涉及土地面積31457.59公頃，其中耕地14872.6公頃，分別比2001年上升12.02%、25.89%、50.05%，創(chuàng)歷史新高。

　　上世紀(jì)90年代初期，中國房地產(chǎn)市場進(jìn)入了一個前所未有的高潮，導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫產(chǎn)生，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地情況嚴(yán)重。

　　中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院資源資產(chǎn)與市場研究室副主任孫習(xí)穩(wěn)，對于當(dāng)時的情形歷歷在目。他說，原來各地總是想著怎么樣把土地變成錢，搞有償使用，1996年開始才逐步把工作重心轉(zhuǎn)到耕地保護(hù)上來。

　　1997年國家更是以檢查農(nóng)村建設(shè)用地超標(biāo)為切入點(diǎn)，采取最嚴(yán)厲的措施，于1997年和1998年分別凍結(jié)農(nóng)用地，除了國家的大型建設(shè)用地之外，不允許任何建設(shè)占用農(nóng)地，孫習(xí)穩(wěn)說。

　　孫習(xí)穩(wěn)介紹，國土資源部對土地管理基本上是兩條線進(jìn)行的，一塊是農(nóng)用地，其核心是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地問題，還有一塊是城市土地利用，其核心是合理化節(jié)約利用問題。正是因?yàn)閷�農(nóng)用地的凍結(jié)，2002年之前，中國整個農(nóng)用耕地改革速度一直十分緩慢。

　　2002年4月，國土資源部出臺一份《土地資產(chǎn)管理的十五計劃綱要》，據(jù)知情人士透露，這是我國土地資源方面的第一個五年計劃�！耙郧岸际菑馁Y源的角度的來管的，很少從資產(chǎn)角度來管�！痹撝�情人士說。

　　2001年4月，國務(wù)院下發(fā)了當(dāng)時震撼國內(nèi)的15號文(《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》)，“這個一個非常有名的文件”，知情人士說，它“基本上明確地提出，把土地放到資產(chǎn)里面處置，以資產(chǎn)進(jìn)行管理”。

　　其實(shí)“十五計劃綱要”正是對15號令的進(jìn)一步貫徹，“這使得以前的土地管理形式、手段還有管理的行為徹底地改變過來”。

　　2002年7月，國土資源部下發(fā)11號令(《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》)，這被譽(yù)為中國新民主主義時期以來的第三次土地革命。11號令規(guī)定凡是經(jīng)營性土地一律實(shí)行招標(biāo)、掛牌、出讓。這無疑給那些協(xié)議出讓者，和暗箱操作者潑了一盆冷水。

　　與此同時，市場體系的建立也日益完善。據(jù)國土資源部一官員介紹，我國土地市場原來只有一個出讓市場，即一級市場，但這幾年一級市場做得很到位，據(jù)介紹，去年一級市場招、拍、掛占15%，而原來只占5%左右。一級市場完善的同時，國土資源部則進(jìn)一步加強(qiáng)了二級市場(轉(zhuǎn)讓)的建立與完善，把原來不敢公開轉(zhuǎn)讓的土地公開化，從而大大盤活了存量資產(chǎn)。

　　就農(nóng)村土地市場來看，孫習(xí)穩(wěn)認(rèn)為原來這一塊基本就是管理死角，在土地市場建設(shè)中，這塊形成很多隱形市場和黑市交易，“這個問題很嚴(yán)重”。相當(dāng)一部分資產(chǎn)流失就是在這部分發(fā)生的，也是這幾年大家比較關(guān)注的一個方面。

　　國土資源部從去年開始著手處理農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題，基本思路就是實(shí)行城鄉(xiāng)二種資源一個市場，把農(nóng)村建設(shè)用地也納入到城市整個市場體系當(dāng)中來。“這只是一個提法，具體怎么實(shí)施，沒有成形的東西出來，但這是一個方向�！眹�土資源部知情人士透露。現(xiàn)在部里正擬出臺相關(guān)的法律法規(guī)，初稿已經(jīng)出來了。

　　改革征地制度

　　孫習(xí)穩(wěn)告訴記者，農(nóng)用地治理內(nèi)容有二個，一為耕地保護(hù)，二為基本農(nóng)田建設(shè)。上世紀(jì)80年代，國家第一次確立了占補(bǔ)平衡和總量動態(tài)平衡兩大耕地保護(hù)措施。

　　但是由于全國范圍過于龐大，所以這兩種平衡指標(biāo)在小地方落實(shí)到什么情況，上邊往往得不到真情。比如占補(bǔ)平衡這項(xiàng)，各地就有占好地補(bǔ)壞地現(xiàn)象發(fā)生。所以在1992年考核之后，發(fā)現(xiàn)效果不是很明顯，很多地方達(dá)不了標(biāo)。直到2000年，才“第一次實(shí)現(xiàn)了全國31個省的省級建設(shè)用地占補(bǔ)平衡”。

　　孫習(xí)穩(wěn)介紹，基本農(nóng)田建設(shè)最初也是在《土地管理法》里邊提出來的，即基本農(nóng)田要劃定考核驗(yàn)收。劃定完了，按土地法規(guī)定，80%耕地都要劃入基本農(nóng)田。

　　為了保護(hù)耕地，1998年國土資源部及有關(guān)部門還對1986年制定的《土地管理法》進(jìn)行了修改。但《土地管理法》修訂之后，卻存在很大問題，而現(xiàn)在征地過程中出現(xiàn)的很多問題恰恰就是修改后造成的，如城市用地流轉(zhuǎn)，有償出讓等，都修改得不到位，而且對于占用農(nóng)用地補(bǔ)償費(fèi)也規(guī)定過低。所以到2002年，隨著退耕還林和多年糧食減產(chǎn)，耕地問題再次凸現(xiàn)。

　　這使得“耕地保護(hù)”成為黨中央國務(wù)院和國土資源部2004年著手解決的頭等大事。

　　2004年2月9日中共中央、國務(wù)院頒發(fā)的一號文件——《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》，該文件是多年來政策含金量最高、“實(shí)招”最多的一個促進(jìn)農(nóng)民增收的文件。

　　文件在如何制止亂占農(nóng)民土地、如何提高補(bǔ)償以及如何安置農(nóng)民，如何通過減稅切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益上提出了切實(shí)可行的辦法。

　　《土地管理法》規(guī)定，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用為該土地征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍，安置費(fèi)為4至6倍。

　　補(bǔ)嘗費(fèi)如此低，之后還根本就沒有具體的安置途徑，“所以法律制度本身確實(shí)是一個大問題�！眹�土資源部耕地保護(hù)司司長潘明才說，今后農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)要比現(xiàn)時補(bǔ)償大大提高。

　　國土資源部還正著手建立一套失地農(nóng)民生活和就業(yè)的保障機(jī)制。潘明才告訴記者，現(xiàn)在國土資源部已經(jīng)和社會保障部取得聯(lián)系，聯(lián)合調(diào)研，今后打算將農(nóng)民的失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療保險等最低生活保障一一建起來。

　　為了落實(shí)被征地補(bǔ)償安置力度，國土資源部還緊隨其后發(fā)布了《國土資源管理系統(tǒng)工作人員禁令》，3月1日開始執(zhí)行。

　　而為了從根本上解決土地管理中的問題，早在去年12月底國土資源部還提出了垂直管理法，將市、縣、鄉(xiāng)的土地審批權(quán)力上收，“在法制機(jī)制已采取一些治本治策后，在土地管理體制上一次重大變革”。潘明才說。