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“雙色球”事件考驗彩票業《彩票法》尚待破冰

http://whmsebhyy.com 2004年03月04日 16:08 南方周末

事件回放：

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就雙色球開獎疑點中國福彩中心向彩民致歉

“雙色球搖獎畫面造假”風波未影響福利彩票銷售

　　“雙色球”事件損害的不僅是彩票業的生命——公信力，更重要的是它偏離了市場經濟的一條原則，那就是對契約精神與程序正義的尊重

　　“雙色球”涉嫌造假？

　　中國福利彩票發行管理中心（以下簡稱“福彩中心”）遇到了麻煩。

　　2月5日，“雙色球”第2004009期開獎，當天晚上9點30分在旅游衛視轉播時，同時出現在屏幕中的兩個出球畫面竟彼此矛盾———用福彩中心事后在《情況通報》的說法是，“特寫畫面與全景畫面不同步”。

　　“雙色球”曾經給福彩中心帶來巨大效益。根據中彩網公布的銷售數據統計，截止到2004年2月26日，推出一年以來，“雙色球”已經銷售了105期，彩民投注金額合計約38.17億元，籌集福利金近13億元。

　　本報見習記者　吳傳震

　　“彩票業的生命力植根于公信力。”北京大學國情研究中心兼公益彩票研究所所長沈明明說，“雙色球”事件對彩票業的公信力是致命一擊。

　　2月13日，福彩中心召開發布會向彩民道歉，承認由于機器故障，“制作人員按照已經搖出并經過公證的號碼，補拍了特寫鏡頭”，但結果“真實有效”。也就是說，人為炮制的只是開獎畫面而非搖獎結果。

　　但就在新聞發布會結束不久，就有網民在福彩中心官方網站中彩網的論壇上發帖指出，福彩雙色球第2003002期也有類似問題。記者觀看從中彩網下載的視頻錄像后發現，第2003002期的搖獎畫面的確也出現了“特寫畫面與全景畫面不同步”的現象。

　　2月29日，記者以彩民的身份，對一直為福彩雙色球開獎過程進行公證的北京市公證處公證員王健進行了電話采訪。對于記者提出的“雙色球”第2003002期為何也出現“特寫畫面與全景畫面不同步”的問題，王健的答復是：一、時間久遠，記不清楚；二、畫面是技術問題，與開獎結果是兩碼事；三、開獎結果公正無誤。

　　看來，這只能援引福彩中心的正式說法以“機器故障然后補拍”來解釋。

　　退一步來說，即使福彩中心的解釋是真實情況，他們采取的做法不會影響到搖獎結果，隨意補拍畫面這種手段也令人難以接受。必須指出，程序正義一旦被打破，其結果的公正性也就岌岌可危。

　　地下室里的搖獎

　　以銷售額的15％計算，“雙色球”的發行費已經累計5.7億元，金額之巨足以為現場開獎和錄制過程提供良好的物質保證，為何錄制技術屢出問題？退一步來說，在錄制技術不能保證的前提下，彩民與媒體現場觀看搖獎過程也可以提高透明度。但是據了解，“雙色球”是全國惟一既不現場直播搖獎過程也不邀請媒體參觀的彩票品種。除了《公益時報》之外，至今還沒有別的任何一家媒體受到過邀請，而《公益時報》正是由福彩中心主辦的報紙。

　　福彩中心借以推辭彩民現場觀看的理由之一是“地方小”。記者調查發現，那里不僅是一個小地方，而且是一個極度封閉的地方。

　　2月26日，星期四，正是“雙色球”搖獎的日子。下午3點，記者來到中央衛星電視傳播中心所在地北京市海淀區北蜂窩路甲26號中衛酒店。“雙色球”搖獎過程的錄制就位于這家酒店的地下室一樓。

　　多媒體合成機房的3名工作人員在地下室看電視。他們說，福彩中心租用這個地方的時間不長，“非典以后他們才搬來的，之前在哪就不知道了。”

　　“雙色球”搖獎錄像的拍攝和剪輯全部由福彩中心請的人來做。演播室除了每周四的晚上之外，平時門都是鎖著的。“搖獎過程是不讓人看的，他們一進去就把門鎖了，”一位工作人員說，“我們也看不到里面。”

　　晚上6點45分，記者再次來到中衛酒店，發現負責第2004009期搖獎公證的公證員王健正在大堂的沙發上休息。記者隨后進入地下室一樓，演播室的門已經開了，這個只有30多平米的演播室分為兩個小間，一間放機器，另一間就是搖獎現場。記者剛一進去，馬上就有兩名工作人員跟了上來。記者稱自己是彩民，希望看看搖獎的過程，一名工作人員說搖獎已經結束了，要求記者立即從演播室里出來。實際上此時搖獎尚未開始。在走廊上又有兩名工作人員圍了上來，一位領導模樣的人再次要求記者立即離開，不要影響他們工作。對于記者提出觀看搖獎的要求，他說“現在不方便，不對外開放”。6點55分，記者被趕了出來。

　　也有彩民曾經要求去現場參觀，但同樣遭到了拒絕。北京市東城區的韓先生是一個有5年彩齡的老彩民，他給福彩中心打過幾次電話問為什么不能到現場看搖獎。得到的回答是：一、地方小，不方便；二、這是全國性項目，如果北京彩民看得到搖獎而全國其他地區的彩民看不到，這不公平。事實上，福彩中心似乎忘記了，搖獎過程秘不示人對所有彩民來說更不公平。

　　在“雙色球”出來之前，韓先生玩的是“32選7”或者“36選7”彩票。當時是2002年，西單文化廣場的彩票開獎大廳現場開獎，允許彩民們參觀，還通過北京市人民廣播電臺直播開獎過程。現在搬到了新街口，依然采用現場搖獎的方式。

　　既然擁有了雄厚的發行費，福彩中心理應另尋合適的場所，以利于彩民與媒體現場觀看、監督，否則“地下室搖獎”的形象與彩票業高透明度的要求不太符合。遺憾的是，直至現在，搖獎過程仍然在地下進行。

　　誰來監督公證員

　　在雙色球的運轉程序中，并沒有彩民和媒體參與監督，只有靠公證員監督福彩中心的工作人員。很明顯，由此產生的結果的合法性，將全部取決于公證員的職業道德。那么誰來監督公證員呢？

　　2月12日福彩中心舉行情況通報會的一段對話似乎可以給出一個答案。北京市公證處公證員王建說，“現場參與搖獎的工作人員都可以監督”，“所有參與雙色球的彩民也可以監督我們”。北京市公證處副主任吳鳳友更進一步地明確回答：“對于誰來監督我們的問題，外部有你們的輿論監督，內部有上級領導對卷宗的調查監督。”

　　司法部司法研究所副所長王公義說，“行業內監督公證員的最高機構是司法部的律師公證司和公證員協會。”這顯然是一個更嚴謹的答案。

　　目前，國內與公證業務相關的法規主要有兩個：國務院于1982年4月頒布的《中華人民共和國公證暫行條例》與司法部及有關部門于1990年制定的《公證程序規則（試行）》。這兩個法規都沒有對公證員進行監督的條款。

　　隨著中國經濟的發展，公證需求逐年增長，公證隊伍不斷壯大，現行的公證法規已無法適應公證事業的發展。出臺《公證法》早已被提上議事日程，但一直難產。“中國經濟發展太快，剛剛修改好，馬上就跟不上新的要求了。”王公義說。

　　王公義參與起草了《公證法（草案）》，他表示《公證法（草案）》將會在今年全國人民代表大會期間獲得通過，從而困擾中國公證業十幾年的問題將得以解決。

　　可以預見，到時候彩票公證也將規范起來。清華大學法學院田思源副教授說：“事實上現在并沒有法律要求彩票必須經過強制公證。”據了解，北京市公證處副主任吳鳳友在接受媒體采訪時曾經說，“我們也是別人請去的。”

　　“彩票以后將是法定公證事項，賣彩票必須經過公證。”王公義透露，《公證法（草案）》明確了強制執行彩票公證的規定，這將解決公證員公證彩票時的法律地位問題。他強調，彩票只能由政府壟斷，彩票發行、銷售、開獎的過程必須嚴加監管。

　　記者了解到，《公證法（草案）》增加了對公證員監督的條款。《公證法（草案）》規定，如果公證員在公證過程中出現違法行為，將對該公證員提出警告，沒收違法收入，并處以一倍以上的罰款；公證員賠償制度包括：一、提取公證業務收入的3％，成立公證賠償基金后，參加公證保險；二、公證機構或公證人在辦理公證過程中，以過錯給公證當事方造成損害，公證機構必須在自身資產范圍給予賠償。

　　照此看來，今后公證員對彩票進行公證的時候具備了法律地位，但將承擔更多的風險。

　　產生漏洞的可能

　　彩票業是一種籌集資金的渠道，前端是發行、銷售、開獎，后端是資金的使用和流通。“雙色球”事件暴露的僅僅是前端存在的問題，對于后端，普通彩民知之甚少。

　　2001年公布的《國務院關于進一步規范彩票管理的通知》對彩票發行收入的分配進行了規定：“財政部會同民政部、國家體育總局分別確定民政部門和體育部門的彩票公益金基數，基數以內的彩票公益金，由民政和體育部門繼續按規定的范圍使用；超過基數的彩票公益金，20％由民政和體育部門分別分配使用，80％上交財政部，納入全國社會保障基金，統一管理和使用。”

　　《國務院關于進一步規范彩票管理的通知》要求彩票收入實行專戶管理，國家審計機關要加強對彩票發行以及彩票公益金籌集、分配和使用情況的審計。

　　但對彩票的發行與銷售，發行與銷售機構的財務管理，公益金管理，發行與銷售機構的行為，對彩票資金的監督和管理等等問題，《國務院關于進一步規范彩票管理的通知》沒有作出具體規定。

　　目前，財政部是彩票的主管機構，負責彩票的政策制定和資金監管。之前主管的是中國人民銀行。2000年，央行認為彩票與自身業務距離太遠，就打報告給國務院，國務院決定讓財政部接手。“財政部只管國賬，具體的事務由民政部和體育總局管。”沈明明說。

　　在監管體系存在彈性的情況之下，各部門的執行就存在活動的空間，監管也就存在產生漏洞的可能。《深圳市2003年度績效審計工作報告》就發現了深圳福彩主管部門挪用深圳市彩票發行中心賬上結余5668萬元彩票發行經費的現象。

　　等待《彩票法》

　　根本的解決之道是有法可依。從1987年開始發行福利彩票，中國彩票市場經過17年的進化，已經變得非常龐大。但與之不符的是仍然沒有完善的法律法規，保證游戲的運轉靠的還是國務院和各部委的通知。而和中國一樣具有17年彩票發行歷史的新西蘭早已制定了《新西蘭賭博游戲和彩票法》，并以此為據經營管理彩票業。“國外是先有規則后有游戲，我們剛好相反。”沈明明說。

　　“雙色球”事件發生之后，“《彩票法》即將出臺”的消息不時見諸報端。但從十屆人大的立法規劃來看，擬審議的59件法律草案中并沒有《彩票法》。這等于宣布了5年之內《彩票法》都不會出臺。

　　王公義認為，每年人大都有議案要求制定《彩票法》，但一直沒有落實，關鍵是政府和學界存在著爭論，“這種利用人性的弱點設計的游戲是與國家禁止賭博的規定相違背的，也有悖于社會主義精神文明。”

　　在全國人大通過一部法律之前，國務院通常都會發布與之相關的條例。2001年《國務院關于進一步規范彩票管理的通知》就已經要求財政部會同有關部門盡快起草《彩票管理條例》，報國務院審批后公布執行。《彩票管理條例》計劃在2002年完成，現在已經晚了兩年。

　　沈明明從2002年開始就參與起草《彩票管理條例》，他解釋《彩票管理條例》至今還沒有面世的原因是：一方面，起草一項條例需要大量的研究；另一方面，與工商、稅務等法律的銜接、與各方面進行的利益協調進展緩慢———《彩票管理條例》加強了對公益金的分配使用的監管，令它不能變成個別部門的“小金庫”。

　　“《彩票管理條例》到底在什么時間出來，作最后決定的是國務院法制辦公室。”沈明明說。

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