本報記者 許圣如 北京報道

　　當兩會代表委員再次將目光集中于“三農”問題上時，中國農村改革發源地——安徽省——也又一次站在了風口浪尖上。

　　2月25日，安徽省財政工作會議。安徽省委、省政府明確表示從2004年起實施省直管

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縣財政體制。此外，還將在全省范圍全面推行“鄉財縣管”改革。

　　“安徽是全國率先實行省直管縣財政體制改革的少數省份之一。現在工作剛剛開始落實，沒多大宣傳必要。”安徽省財政廳辦公室鄧主任笑著介紹，“安徽在省直管縣財政上的動作其實比浙江要晚。”

　　而安徽財科所一位知情人士介紹，低調的原因在于這種做法與國家《預算法》規定的“一級政府一級財政”并不相吻合。據該人士透露，這項財政體制改革的主要內容是將收入考核、轉移支付、財政結算、資金調度、項目申報、債務償還、工作部署等直接到縣。改革的基本目標是確保縣鄉工資正常發放，有效控制縣鄉債務，促進縣域經濟發展，爭取通過2至3年的努力，實現縣鄉財政狀況根本好轉。

　　鄧主任強調，現在只是摸索，不排除反復的可能。

　　債務鄉鎮

　　安徽2003年曾經在一些市重點組織了鄉鎮債權債務審計調查工作，結果令人吃驚。

　　淮南市潘集區調查顯示，截至2003年2月底，全區11個鄉鎮債務合計7641.8萬元，而全區鄉鎮2002年可用財力僅為4064萬元。調查還發現泥河鎮債務2857.9萬元，年可用財力280萬元；平圩鎮債務1011.78萬元，年可用財力223萬元。

　　“鄉鎮債務主要是內債，原因主要是上世紀90年代盲目上馬一些鄉鎮企業，沒有科學論證，結果形成歷史遺留問題；還有就是現在財政預算制度，各種稅收指標層層下達，鄉鎮政府完不成任務，只好舉債，貸款交稅；鄉鎮作為一級政府，也要進行一些公益設施建設，諸如水利灌溉，道路建設，鄉鎮配套資金不足，也只有靠貸款。”安徽省審計廳科研所副所長王羚分析，“外債倒是不多，主要集中在一些種子商品、環保農業、基礎水利上，數目不大。”

　　按照淮南市審計局農業科一位工作人員的解釋，縣、鄉兩級政府要應付多種檢查，如教育達標建校舍、公路達標修建柏油路、治安達標建公安派出所、司法達標建法庭、計劃生育達標建服務站、城鎮規劃達標搞整齊劃一等。為了應付達標升級活動的檢查考核，鄉鎮和村只好四處借債搞建設，以便通過驗收。

　　中央黨校教授王貴秀分析認為，鄉鎮換屆周期短、領導變化頻繁的現實膨脹了部分鄉鎮領導干部“出政績、創業績”的心理，舉債上項目換政績。

　　值得注意的是，潘集區審計報告認為，招待費等公務開支過大也是鄉鎮地方債務的成因之一。古溝鄉招待費竟達138萬元，而該鄉總體債務只有495萬。潘集區債務中招待費一項達254萬元，而道路債務只有227萬。

　　鄉鎮財務也管理非常混亂，白條抵庫現象普遍。如架河鄉白條抵庫27.59萬元，有16張借條，共57071元，沒有任何批字就付款了；平圩鎮仍然掛著撤鄉并鎮前李圩鄉和早已倒閉的一些企業的債權債務。最為離奇的是，夾溝鄉1984年以前的欠條10張，共483996.8元仍掛帳未處理。

　　鄉財縣管

　　既然鄉鎮不能有效管理本級財務，安徽采取的對策是請個“管家”。

　　2003年5月11日，安徽省人民政府辦公廳轉發省財政廳關于開展鄉鎮財政管理方式改革試點意見的通知(皖政辦〔2003〕29號)，選擇和縣、五河、太和、全椒、潛山、宿松、祁門、霍山、利辛等9個縣作為試點縣，全面開展鄉財縣管鄉用改革。

　　2003年核實鄉鎮債權債務的主要目的就是推行鄉財縣管鄉用。

　　安徽財科所人士介紹，“鄉財縣管鄉用其實就是對村財鄉管村用的一種延續和發展，不過更為復雜。因為這意味著一定程度上財權事權的分離。”推行后，鄉鎮財政所與農稅所實行一個機構、兩塊牌子，保留少數財政人員管理鄉鎮預算和報賬，其余財政人員主要轉向農業稅征管，并實行縣財政局(農稅局)對鄉鎮農稅所的垂直管理。

　　他告訴記者，鄉財縣管鄉用主要以鄉鎮為獨立核算主體，實行“預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管”的財政管理方式，由縣級財政主管部門直接管理并監督鄉鎮財政收支。

　　在年度預算執行中，鄉鎮政府提出的預算調整方案，須報縣級財政部門審核；調整數額較大的，須向縣政府報告。

　　取消鄉鎮財政在各銀行和金融機構的所有賬戶，由縣會計核算中心在各鄉鎮金融機構統一開設縣財政專戶分賬戶。分賬戶設“結算專戶”、“工資專戶”、“支出專戶”三類。

　　鄉鎮財政預算外資金全部納入預算管理，各項財政收入就地繳入縣鄉國庫，優先保障人員工資。鄉鎮各項采購支出，由鄉鎮提出申請和計劃，經縣會計核算中心按照預算審核后，交縣采購中心集中統一辦理，采購資金由縣會計核算中心直接撥付供應商。

　　鄉鎮使用的行政事業性收費票據、農業稅稅收憑證等，其管理權全部上收到縣級財政部門，實行票款同行、以票管收，嚴禁坐收坐支，嚴禁轉移和隱匿各項收入。

　　安徽財科所人士比較看好縣級代管的模式，“全面清理鄉鎮銀行賬戶和票據，摸清鄉鎮收入家底。核實鄉鎮債權債務，并逐一登記造冊報縣政府備案，嚴禁新增負債，努力消化現有債務。在確保人員工資和必要的運轉經費的前提下，可以安排一定資金用于償還債務，經過這樣一段時間的運作，壓在鄉鎮頭上的債務就會逐漸減輕。”

　　地方債與農業稅存廢

　　2003年12月27日，全國人大常委會副委員長烏云其木格在北京大學光華新年論壇上稱，取消農業稅可望在短期內實現。幾乎所有與農業相關的政府高層都主張逐步減免乃至完全取消農業稅賦，讓農民休養生息。中國農民人均收入2476元／年，每個月大約200元左右，根本沒有達到城市居民800元的稅收起征點。而目前農業稅7%，再加上附加大約8.4%左右。

　　與農業官員迫切心情相比，財政官員態度曖昧，中央財經大學楊藝清教授分析，農業稅成為基層財政部門的主要收入來源，一些地區農業稅比重仍然達60%以上，可以想象，如果農業稅減少，對于基層財政來說，可能會失去還債能力。

　　安徽霍邱縣財政局局長李峰就表示，2003年全縣共完成財政總收入18800萬元，其中農業稅收完成6170.6萬。農業稅仍然是該縣的主要財政收入來源。

　　一些官員認為取消農業稅，國家財力完全可以承擔，這些人的自信緣于財政收入遠遠高于GDP的增長速度，取消每年400億左右的農業稅不會有太大影響。中央財政完全可以用轉移支付支持基層財政的正常運作。

　　但是問題在于，轉移支付過程中，需要經歷省、市、縣各級財政截流，真正能用于基層的能有多少？“政府是有足夠的財力，但是政府如何跨越地域和部門，把錢順利暢通傳遞到基層，這是個問題。反過來想想，農業稅的征收成本也是上百億，這個逆向過程的成本也少不到哪去。”楊藝清感慨。中央財政可以撥付農業稅減免的專項補助給基層，但是補助的效果缺乏評估機制。

　　他認為，現有的轉移支付體系是對省級政府的，而不是基層。“有沒有可能把轉移支付的對象直接瞄準基層政府，把省市環節繞開，在農業稅減免這個專項補助上直接對縣呢？”一旦這樣，中央政府要按照2000多個縣的人口、面積、經濟增長速度、貧困人口比例等給予補貼，這需要一個關于基層政府的詳細數據庫和高效評估體系。“能夠多快取消農業稅，關鍵取決于政府意志。”

　　省直對縣

　　在中央沒有明確動作前，安徽進行了突圍嘗試，開始省直對縣的財政體系改革。

　　在中央、省政府層層集中資金的同時，基本事權卻在層層下移，特別是縣、鄉兩級政府，履行事權所需財力與其可用財力高度不對稱，成為當前突出的矛盾。事務大多剛性強，無法壓縮，導致縣、鄉地方債增加。截至2002年底，僅鄉鎮一級平均負債已經超過400萬元，總額在2200億元左右。但這個數字僅僅是最樂觀的估計，國務院發展研究中心宏觀經濟部魏加寧認為“實際數據遠不止此”。

　　“中央財政蒸蒸日上，省級財政穩穩當當，市級財政搖搖晃晃，縣級財政哭爹叫娘，鄉級財政集體逃荒。”這就是目前財政系統真實寫照。

　　魏加寧分析，“地方政府嚴重的債務問題，根本原因是地方財政的困難，解決途徑無非是開源與節流兩個路徑。”

　　安徽省選擇解決緩解燃眉之急的途徑就是省直管縣，在節流上做功夫。“這個其實和國家行政區劃沿襲有關。過去，省管理地級市和地區行署，由地區行署作為省政府的派出機構，管理轄區內的縣。改為市后，地級市行政和財政立即膨大。”安徽財科所的人士介紹。

　　據介紹，地級市政府為了在短短任期內出政績，往往集中縣(市)財力建設地級市，從而富了一個地級市，窮了諸多縣和鄉鎮，造成“虛富”。省管縣直接減少了地級市這一中間層級，從而避免了“市刮縣”的現象。

　　“縣能夠拿到更多財政收入”，有利于統籌城鄉發展，解決三農問題。另一方面，省里也可以集中更多的財力，“增強宏觀調控能力”。

　　他舉例說，“拿比較重要的增值稅來說，中央拿75%，返還地方25%，其中省級財政12.5%，剩下12.5%，市縣財政分攤。如果省直管縣，那么縣級轉移支付力度就加大了。”

　　學界關于地方債一個過激的想法是在開源上著手。“解決地方財政困難的可行出路是允許發行地方債券”。楊藝清教授認為，地方政府發行地方債存在著很多障礙。從趨勢看，發行地方債是解決地方政府債務的必然出路。但是有很多問題需要解決。比如中國經濟區域差別很大，東部與西部、內地與沿海之間的差異很大。在這個經濟條件下，除非改變我國政府以經濟建設為中心的施政目標，否則我國地方政府地方債發行的規模可能急劇膨脹，而我國區域經濟結構可能更加扭曲；另外，在目前的體制下，債務人對地方政府的權益如何保障也成為一個問題。

　　“何況，允許發行地方債券只是中短期的對策，從長期看，地方政府債務形成的最根本的原因還是各級地方政府對經濟事務的高度介入。”