制定《緊急狀態法》與其說是為了迅速有效地控制危機，毋寧說是為了確保最危險的時候仍然是法治的天下

　　□本刊記者麥維/文

　　《緊急狀態法》已經列入全國人大常委會2004年立法規劃。清華大學公共管理學院 于安教授上周向《財經》透露，由他執筆的清華專家建議草案已經完成，將于下月底正式呈交國務院法制辦。

　　《緊急狀態法》是去年年中被列入國務院2004年立法項目的。2003年11月，清華大學公共管理學院和上海市法制辦分別接受國務院法制辦委托，著手起草立法草案。

　　在去年12月22日對外公布的中共中央“修憲建議案”中，“緊急狀態”替代了“戒嚴”。該建議案還對緊急狀態下的決策權作出三條規定，即全國人大的決定權、國務院的決定權以及國家主席的宣布權。

　　未雨綢繆：預設政府

　　緊急危機處置權

　　表面上看，《緊急狀態法》的起草緣起于去年的SARS疫情，與眼下正流行的禽流感也不無關聯，但將這部法律的制定與修憲聯系起來考察，又似乎能夠觸及一些更深層次的背景。這樣一部著眼于應對突發重大危機的法律的制定，至少表明決策者開始高度警惕突發事件對社會秩序及現存制度可能造成的危害，同時試圖遵循憲政的路徑預設政府處理緊急危機權力的合法性，并防止權責不清造成的權力濫用與失控。

　　目前中國社會正處于經濟體制及社會結構的轉型期。片面追求經濟發展造成了生態環境惡化，反過來必然會威脅社會的基本秩序，更不必說社會利益沖突所導致的群體性事件的攀升。歷史經驗表明，如果有人想推動社會變革，其動員的手段就是預示危機或假設危機。而每一次大的極端危機都會促使人們對制度進行反思，從而又成為社會變革的前奏或根據——或是在憲法框架內進行改革，或是離開憲法做根本性變革，而明智的決策者不會聽任后一種結果出現。

　　如果說“戒嚴”是傳統政府應對外侵內亂的慣常手段，那么“緊急狀態”入憲標志著當代政府試圖從僅僅處理人之間的對抗性行為，走向對各種不確定因素所引起的社會危機的全面治理。

　　嚴格界定：分期分級處理危機

　　國際社會通常所說的“緊急狀態”，一般是指因自然災害或社會動亂引起的，足以影響全體公民，并對整個社會的正常秩序、公共安全構成威脅的特別危機或危險局勢。但是何種危機方能被稱為緊急狀態，卻遠不是一個名詞解釋能夠說清的。而目前中國諸多涉及緊急狀態的法律法規——如《防洪法》、《防震減災法》、《核電廠核設施應急救援條例》、《傳染病防治法》乃至《公共衛生事件應急條例》，都沒有把一般危機與緊急狀態區別開來。

　　于安教授以違法與犯罪的關系來類比危機事件與緊急狀態的區別：“危機事件與緊急狀態都會威脅社會秩序，但危機事件并非都是緊急狀態，只有涉及國家、社會、人民重大安全利益，危及各項基本法律制度的嚴重事件，才構成緊急狀態。”

　　為了便于立法者、實施者把緊急狀態界定清楚，避免把不屬于極端事項的突發事件都納入其中而造成緊急狀態權的濫用，清華大學的專家建議稿根據危機的危害程度，把應急處理分為四個期間段：初期、中期、應期(緊急狀態)和后期，而每一期間段又會分級處理。如此分級處理的另外一個目的，是希望對普通危機事件也進行有效防范，把緊急狀態法基本原則運用到對普通危機的克服中，從而避免普通危機升級。

　　憲政之道：嚴防緊急狀態權濫用

　　中共中央去年末提出的修憲建議案的第十條為：“中華人民共和國主席根據全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務委員會的決定……宣布進入緊急狀態，宣布戰爭狀態，發布動員令。”

　　當一個國家宣布進入緊急狀態，無疑是向國內外宣布：本國政府會動員全社會的力量盡快遏制極端緊急事件，恢復社會正常秩序。這意味著政府會采用非常規的組織措施、管理方式以及控制手段，也意味著正常時期作為法治第一要義的公民權利的保障，會讓位于非常時期國家安全的維護——實質上緊急狀態帶來的一個直接后果就是一些法律的中止。從這個意義上說，緊急狀態的宣布必須是基于萬不得已的情勢，因而法律對“緊急狀態”的適用范圍必須進行嚴格控制。

　　有觀點認為，決定進入緊急狀態的主體可以降至中央政府之下。但參與立法研究的專家認為，從中國的立法體制和國家結構來看，還是以“全國人大、國務院為決策機構”為妥。為此，清華大學起草的建議稿強調臨危受命的應急指揮機構是執行國務院授權的機構，其承擔責任的主體仍是國務院。鑒于緊急狀態下各部門各行其是、缺乏有力協調的現狀，專家建議在國務院設立負有對各部委、地方協調職能的“應急事務總署”，由國務院秘書長兼任負責人。

　　同樣是為了防止緊急權力濫用，專家建議稿對緊急狀態的決定除設置地方請求程序外，還規定了不少嚴格的程序要件，比如作出緊急狀態決定須說明事實理由、法律依據、緊急狀態期限、可能會采取的非常規措施、延長或撤銷的程序等等。對于地方政府在緊急狀態時的權限，于安透露了這樣一個原則：“對于可預見的突發事件，爭取事先都用法律來規定，并且規定預警期。對于不能預見的突發事件，在宣布緊急狀態之前，地方應有臨時處置的權力，同時報請中央政府確認。而在宣布進入緊急狀態之后，中央政府會給地方政府一部分授權。”

　　以往為應對緊急狀態，各部門往往會出臺一些法規。在《緊急狀態法》的起草中，規定緊急立法權與緊急決定權歸屬于國務院，部委實施這項權力必須得到國務院授權。此舉顯然意在規范緊急立法措施，確保把對公民基本權利進行臨時限制或剝奪的權力掌握在中央政府層級。

　　除了嚴控緊急立法權，專家草案還擬對緊急執行措施作出兩方面規定：一方面是政府有救助(危困人群)、安置(災民)、保護(生活需要)、保障(正常運作)的義務；另一方面是政府有限制、剝奪與人身、財產、自由有關的公民權利以及增加公民義務(如征用、征收、征調、凍結賬戶)的權力。

　　保障民權：規范緊急狀態

　　下的司法權力

　　一部關乎公民基本權利、但公民卻無法獲得司法救濟的法律，很難說是一部好的法律。清華大學的專家建議稿充分考慮了緊急狀態下法院審判與糾紛發生時的權利救濟渠道——

　　關于刑事審判，強調保護當事人權利等刑事法律基本原則不能放棄的情況下，可以實行迅速審判；

　　關于民事審判，緊急狀態可構成民事交易中斷的理由，而引起合同中止、訴訟期限延長的法律后果；

　　關于行政訴訟，現在的司法解釋規定緊急狀態下不得提起行政訴訟。但專家建議：在緊急狀態下對緊急措施提出訴訟的，法院可以延期審理，而對緊急狀態解除后仍然采取緊急措施的，公民當然可以提起行政訴訟。

　　關于國家補償，專家建議稿明確提出了國家賠償、補償以及補助的原則。“賠償是基于侵權造成損害的前提，補償是以為了公共利益對其他主體造成損害為理由，補助是國家為振興產業、恢復產業所提供的補貼、補助。”于安解釋說。

　　按照預計的時間表，緊急狀態法草案可能于2004年底之前提交全國人大常委會審議。按此推算，至少在今年下半年草案的起草工作就應結束。但由于《緊急狀態法》時常被視為緊急狀態下的“小憲法”，有專家推測：或許《緊急狀態法》會直接提交明年3月召開的十屆全國人大三次會議，并經由全體人大代表的三分之二多數表決方能通過。

　　無論如何，下月舉行的十屆全國人大二次會議在審議憲法修正案草案時，會否通過把“緊急狀態”寫入《憲法》，將直接決定《緊急狀態法》的位階——因為“緊急狀態”入憲正是這部法律制定的合憲依據。-