減免稅實質是一種隱性財政支出，稅務部門即將在全國范圍內進行一次大規模的減免稅普查工作，以摸清2003年全國減免稅的總量規模和結構等基本情況

　　□本刊記者 李其諺／文

　　劉權是北京市西城區某外貿公司的會計，但他的工作內容卻與一般的會計不同。他 這樣形容自己的工作：“我不是在密云，就是在去密云的路上。”

　　每逢月初，劉會計都要專程驅車兩三個小時，趕往密云去報稅。此外，公司每逢需要開具稅票，他也得趕去密云辦理。據劉會計介紹，該公司雖然在西城區辦公，但為了享受到更優惠的稅收待遇，就在遠郊區密云辦理了注冊和稅務登記。

　　與劉會計的企業類似，在城區辦公、在郊區注冊的企業不在少數。2002年11月，國家審計署京津冀特派辦的工作人員在國稅審計時就曾發現，某區有154戶企業的工商地址具有相同的門牌號——某大街44號；92戶企業的工商地址均在鎮政府院內；273戶企業的辦公電話均為同一號碼。這數百家企業，注冊于同一工商地址、使用相同的辦公電話，屬于明顯的異地注冊。

　　劉會計告訴記者，國家為了發展經濟、鼓勵投資，近年來出臺了很多減免稅的政策，如高瓣技術產業的減免稅優惠、第砰業企業減免稅優惠、福利生產企業的減免稅優惠等。同時，很多地方政府為了擴大投資，都對來本地投資的企業實行各種不同形式的稅收減免，這對外地企業無疑具有很大的吸引力。選擇異地注冊的公司，主要目的都是享受減免稅優惠。

　　記者了解到，稅收優惠分為納稅前的減免優惠和納稅之后的稅收返還。稅前優惠指企業繳納稅款時享受到的稅率等減免；稅后返還指稅款入庫之后，財政又進行“退庫”，將稅款返還給企業。我國目前正處于經濟轉型時期，所出臺稅收優惠比較頻繁。這些減免稅種類繁多，具體條款千差萬別，難以統計。加之中國減免稅的申報數據不全、審核不嚴、核算統計也不完整。這在一定程度上造成了稅收秩序的混亂，也給稅務統計帶來了相當的困難。

　　我國到底減免了多少稅收？這些稅收優惠到底取得了多少政策效益？這些問題目前誰都難以回答，稅務部門也沒有準確的數據可以加以說明。

　　日前，國家稅務總局有關負責人告訴記者，為了全面掌握減免稅情況，國家稅務總局將于今年二季度在全國范圍內開展一次大規模的減免稅普查工作。據他透露，這次普查的主要內容是摸清2003年全國減免稅的總量規模和結構等基本情況，以全面、準確的減免稅數據資料，檢查、研究和分析減免稅政策的貫徹落實情況及政策效應。

　　三種類型減免稅

　　稅收專家、中央財經大學財政與公共管理學院副院長劉桓教授告訴《財經》，在中國，減免稅有三種類型：第一種減免類型是制度減免，是稅收法律、行政法規和國務院規定的減稅、免稅。例如，對外資企業實行“兩免三減”；對年納稅額在3萬元以下的企業，減按18%的稅率征收所得稅。

　　第二種類型是臨時減免稅，如財政部、國家稅務總局根據經濟發展的需要，確定的減稅、免稅。2003年“非典”期間，財政部和稅務總局就曾出臺政策規定，中國國內企業、個人等社會力量向SARS防治工作的捐贈，允許在繳納所得稅前扣除；對北京市的個體工商戶免收集貿市場管理費、個體管理費等各種費用，經營蔬菜的個體工商戶免征增值稅、城市維護建設稅、教育費附加和個人所得稅等。

　　第三種類型是其他減免。主要是地方政府依照稅收法律、法規賦予的權限，對納稅人實行的減稅、免稅。如地方政府對納稅人因不可抗力、意外事故等特殊原因，以及對貧困地區或確有實際困難的納稅人的減免稅。此外，一些地方政府將地方財政收入的一部分返還給企業，以達到招商引資的效果。例如，北京密云區政府的一份文件中規定，對該區引進的生產型企業，按不超過增值稅總額的12.5%，營業稅、企業所得稅總額的25%～40%，給予資金扶持三年。

　　劉桓教授解釋說，中國實行的是分稅制的稅收體制，增值稅、企業所得稅等都是共享稅種，房產稅、營業稅等屬于地方稅。在改革開放以來，一些地方政府為了實現其招商引資的目標，在稅法規定的減免稅的政策之外，將部分應歸于地方財政的稅款以獎勵基金等借口返還給企業，實行“先征后返”的減免政策。更有一些地方，為了加大返稅力度，將共享稅中本應歸于中央庫的稅收混入地方庫，這被稱為“混庫”。

　　由于“招商減稅”引來了大量區外企業，稅務部門對納稅人很難監管，企業所得稅的混庫較為嚴重。在2002年實行所得稅分享改革以前，企業所得稅的入庫級次是按照企業的隸屬關系來劃分的，但大批外區企業的涌入使稅務部門征管難度加大，中央企業所得稅大量混入地方金庫。審計署特派辦曾在某區做過抽查，僅5戶有中央投資的企業，發現2002年1月1日前混入地方庫的企業所得稅就達近7000萬元。

　　減免稅實質是隱性財政支出

　　國務院發展研究中心宏觀經濟部主任倪紅日認為：“先征后返，表現為一定時期內稅收入庫，但過一兩個月或者轉過年來又返還給地方，返還給納稅人了。所以，這一部分實際上不可能用在公共服務上，不能真正算作實實在在的稅收收入。”因此，如果弄不清減免稅中稅收返還的確切數字，很可能把返還的部分計入稅收收入中，造成收入的虛增。

　　事實上無論哪種類型的減免稅，都會造成財政收入的減少。

　　鑒于地方自行出臺稅收優惠政策的種種弊端，國務院曾經屢次下令禁止這種做法。1998年國務院下發的國發第4號文件中規定：地方政府不得在稅法明確授予的管理權限之外，擅自更改、調整、變通國家稅法和稅收政策；2000年國務院國發第2號文件進一步規定：對先征后返或其他減免稅手段吸引投資的做法，必須采取有力措施，堅決予以制止。然而在現行的分級財政體制之下，地方政府沒有稅收立法權，只有稅收管轄權，再加上各地招商引資的壓力，地方政府用地方財政資金進行稅收返還的做法難以得到有效的清理。

　　此外，中國減免稅的申報數據不全、審核不嚴、核算統計也不完整，各級政府究竟減免稅減免了多少稅收，其中多少是合理的，多少是返還的，難以統計，也難以進行管理和監督。

　　有關人士介紹，減免稅實質是一種隱性財政支出，應該按照國際慣例，將國家減免稅納入國家預算進行管理。

　　減免稅普查重點內容

　　國家稅務總局計劃統計司張亞倩處長告訴《財經》，歷年來，稅收優惠作為財政政策的一個重要組成部分,其在政府宏觀調控中的地位越來越為社會各界所重視。尤其是近兩年為貫徹中央關于實施西部大開發、支持下崗失業人員再就業、減輕“非典”疫情對國民經濟運行的負面影響以及加快振興東北老工業基地等系列重大決策，財政部和國家稅務總局已經出臺了一系列稅收優惠扶持政策。

　　這些已經或將要出臺的減免稅政策，包括前期稅務部門一直在執行的涉外稅收減免、為促進高新技術發展的稅收優惠政策，其總量規模有多大，對稅收收入影響如何，對國民經濟的穩健運行和社會協調發展的支持力度有多大，減免稅政策在基層的貫徹落實情況如何，各項稅收優惠是否達到了預期的效果等等，這些問題，社會各界都十分關注。這些都是本次減免稅普查力圖摸清的問題。

　　從長期來看，稅務部門也需要解決減免稅政策分析中數據采集的瓶頸問題。而解決這一問題，需要兩方面的條件：一方面，必須進一步規范申報征收環節納稅人填報減免稅信息的制度，并和減免稅審批部門的信息相互校驗；另一方面，完善稅收會計核算中有關減免稅的核算辦法(包括核算范圍的界定、明細科目的設置等)。

　　由于前述兩方面的條件在短期內無法滿足，當前，各方對減免稅數據資料的需求又很迫切，稅務總局才準備在2004年對2003年全國減免稅情況進行一次普查。

　　張亞倩處長說，即將開展的這次減免稅普查，就是想對全國范圍內減免稅的情況做一下摸底調查。“我們要做到心中有數，究竟減免了多少稅收，這些減免稅達到了哪些政策效應，還存在哪些問題等。”

　　根據有關人士透露，這次全國減免稅普查的方案還未最終確定，不過，其范圍初步確定是對2003年稅務部門負責征收管理的減免稅的范圍之內。

　　在去年11月全國稅收統計工作會議上，國家稅務總局副局長錢冠林明確強調，減免稅普查是今明兩年稅務部門工作的一項重要內容，應當認真測算分析各項政策調整對稅收收入的影響，為即將實施的新一輪稅制改革提供準確可靠的數據支持。

　　“減免稅普查的方案很快就會出臺，這是我們今年工作的一個重要內容。”稅務總局的一位相關負責人這樣告訴《財經》。