本報記者 王梓

　　2月14日下午三點整，華彬國際大廈二樓華泰廳，就此前6天剛剛發布的《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策意見》，原中央農村政策研究室副主任劉堪、北京大學中國經濟研究中心主任林毅夫、農業部產業政策與法規司副司長張紅宇成為第三期“21世紀圓桌論壇”特邀嘉賓。

　　十一屆三中全會以后的八個中央農村文件，劉堪都是主要的參加者，當年農村改革的艱難，除非親身經歷是難以體會的；張紅宇對于農民收入的增長情況，曾經有過多次調查，在他言之鑿鑿的數據面前，林毅夫為我們敲開了通向中國農民增收的大門——這是對一號文件最好的解讀。

　　1980年代，包產到戶、包干到戶等等一系列制度安排，從安徽的小岡村開始，突破計劃經濟的層層堡壘，最終走向全國。已經壓抑多年的中國農民，巨大的創造力一朝爆發，一瀉千里。它不僅帶來了連續7年的增產增收，更重要的是它在計劃經濟的墻角，打開了一個巨大的缺口，重工業優先發展戰略下的中國計劃經濟從微觀體制的放開開始，迎來了一輪難得的“黃金增長”，農村包圍城市的道路又一次挽救了中國。

　　最初的改革并非一帆風順。劉堪回憶，在1978年的文件中，還有明文規定，“不許分田單干、不許包產到戶”。此后兩年，集體經營和包產到戶被稱為“陽關道”與“獨木橋”，在全國掀起大討論，支持走向“獨木橋”的地方領導一度寥寥無幾。

　　歷史的車輪終于無法逆轉。1982年，中央以一號文件的形式宣布包產到戶、包干到戶，“不同于合作化以前的小私有的個體經濟，而是社會主義農業經濟的組成部分”。

　　但是，好景不長，隨著價格上的調整，糧食產量開始下降，對農村的一系列改革也開始出現懷疑的聲音，改革一度面臨回潮的風向。好在東方不亮西方亮，農民從糧食增量中獲得利益減少的同時，鄉鎮企業異軍突起，吸收了大量農村剩余勞動力，其數量甚至超過當年農村新增勞動力。

　　但這種增長也沒有長期持續下去，隨著競爭的加劇，宏觀環境的惡化，鄉鎮企業的發展在1990年代之后迅速回調，大批的企業甚至面臨倒閉。這之后，農民增收的另一條途經就是大量進城，只是農民工進城的路徑在通貨緊縮的壓力下逐漸萎縮，成為近幾年城鄉差距持續拉大的一個重要原因。

　　另一方面，靠糧食增收注定難以解決9億農民的發展問題。糧價稍一上升，產量就會大幅度提高，從而帶來價格的迅速回落，增產不增收幾乎成為一個難以逾越的怪圈。在增產的同時如何保證增收？通貨緊縮、城鄉差距拉大，這讓我們想起了1929年美國的大蕭條。我們拿什么來拯救中國？

　　問題并沒有那么嚴重。本次論壇通過熱烈的討論，終于達成共識。

　　城鄉二元結構是中國農民增收的最大制度性障礙，也是中國經濟發展的瓶頸。9億農民增收只能靠進城，通過城市化步伐的加快縮小城鄉差距。這首先面臨城市就業的難題，城鎮就業的巨大壓力下，唯一的選擇就是發展具有比較優勢的勞動密集型產業，這需要靠市場的力量，也只有靠市場的力量，才能實現農業結構的良性布局，讓工業生產比較優勢強的地區退出糧食生產市場，糧食主產區的農民也才能從糧食的增產中增收。

　　·對話·

　　“陽關道”與“獨木橋”之辯

　　《21世紀》：1982年到1986年，中央在農業方面出臺了五個一號文件，確立了聯產承包責任制、取消了農副產品統購派購制度，一系列的農業制度安排極大地釋放了農民的生產積極性。制定文件當時面臨的主要爭論和文件的實際效果是怎樣的？

　　劉堪(原中央農村政策研究室副主任)：當時中央關于農業的文件實際上是有八個。1982年一號文件之前，有過兩個文件。第一個是1979年4月中央批準一個小型座談會，主要討論放開農村微觀體制，包括農村經濟的多種經營、生產專業化等問題，討論最為激烈的是包產到戶是否要施行，最終沒有形成統一意見。會后紀要以19號文件的形式頒發。

　　第二個是1980年的75號文件。當時召開全國省委書記座談會，主要解決省委書記的認識問題，當時，“陽關道與獨木橋”的爭論非常激烈，黑龍江的機械化生產模式和貴州包產到戶模式、大農業與小農業的生產方式激烈碰撞，爭論無果而終，中央也沒有裁定，陽關道與獨木橋同時得以存在。中央批準的會議紀要下發，成為第二個中央文件。

　　直到1982年的一號文件，包產到戶的問題才算一錘定音，包產到戶、包干到戶得以肯定，而且說明它“不同于合作化以前的小私有的個體經濟，而是社會主義農業經濟的組成部分”，它與1983年到1986年先后四個一號文件就是你提到的五個一號文件，大家討論也比較多了。

　　最后，1987年還有一個五號文件，其實也就比一號文件晚發了幾天，文件總結了改革開放后的農村改革，有一些告別的味道，卻沒有想到這一別就是17年。

　　《21世紀》：對當時的情況，林教授的《中國的奇跡：發展戰略與經濟改革》有過精彩的邏輯梳理。

　　林毅夫(北京大學中國經濟研究中心主任)：當時一個最主要的問題是，重工業優先發展戰略下政府對經濟的控制，農業生產效率很低，農民生產的積極性受到抑制。當時的八個文件就是解決了農村經濟發展的微觀機制，取消了那些抑制生產積極性的制度性因素，把農民生產積極性恢復起來。

　　改革的效果是非常明顯的，從1978年到1984年，糧食平均每年增產達到4.8%，增長速度和前15年比較起來翻了一番，糧食產量上了一個新臺階，真正解決了中國人民的吃飯問題。

　　徘徊期：減產卻不減收

　　劉堪：當時也出現了一些不同的聲音。1985年，一號文件主要講農產品市場問題。之前中央的統購統銷，包括一百多種商品。當時，一號文件只對糧、棉等少數重要產品采取國家計劃合同收購，有人甚至抱怨，步子邁得太大了。

　　林毅夫：原有的體制限制農民生產積極性的問題到1984年基本解決了。此后農村發展的主要障礙存在于市場環境和城鄉二元經濟方面。1985年以后，實際上面對的是，如何把農村經濟跟城市經濟的二元結構逐漸消除的問題。對這個過程，到底是用市場化的方式，還是說保留一部分政府的干預來調節，存在政策上的徘徊。1985年，統購統銷變成了訂購制度，但當年因為糧食減產幅度過大，實際恢復了統一收購。

　　《21世紀》：那么當時出現了一個政策回潮？

　　劉堪：主要是思想上的回潮，實際政策上沒有回潮。就是有人提出來，反對搞大包干，有人說現在農業的徘徊就是制度的徘徊。

　　張紅宇(農業部產業政策與法規司副司長)：當時有人提出對聯產承包責任制的懷疑，因為1986年之后的四年糧食產量開始下降，給人一種包產到戶的效率不如規模經營的感覺。

　　劉堪：不過因為農產品的生產結構的調整，蔬菜、水果等其他經濟作物產量都有增長，糧食產量雖然出現徘徊，但是農民的收入還是出現了較快速度的增長。

　　張紅宇：調查的數據是，1978年到1984年全國農民的人均純收入年均增長16.16%，而同期城鎮居民是7.93%，即便1985年到1988年徘徊期間，農民收入每年也增長5%，同期城鎮居民是4.4%。

　　我認為，原因在于鄉鎮企業的快速發展。鄉鎮企業發展的優勢在于“三就地”，就地取材、就地加工、就地銷售，再加上國家對鄉鎮企業的支持，企業有了充分的發展空間。1985年到1987年，年鄉鎮企業吸納的勞動力突破一千萬人。

　　從高峰到低谷

　　《21世紀》：與1978年到1984年連續7年的高速增長不同，本次一號文件出臺的一個背景是農民收入連續七年的低速增長，城鄉收入差距擴大到3.24��1，在我國GDP連續高速增長的情況下，這種情況是如何出現的呢？

　　張紅宇：到了1990年代，鄉鎮企業吸納勞動力減少到400萬，1990年代后半期，尤其亞洲金融危機之后甚至出現了負數，1997年之后的三年，農村勞動力開始出現回流。后來，情況仍然沒有明顯的改善，到去年為止，鄉鎮企業吸納的勞動力還沒有超過1997年的水平。

　　城鄉居民收入存在差距是世界性的普遍事實，這個現象將伴隨著工業化的全過程。中國目前正處于工業化的中期階段，又面臨新一輪經濟周期的上升階段，以去年人均GDP達到1090美元為標志。如果政府對城鄉居民收入增長的趨勢和國民經濟再分配格局不做重大調整，收入差距在2020年將擴大到7：1。

　　世界經驗表明，這個階段是城鄉收入差距最危險的時候，美國1929年到1932年出現大蕭條，城鄉收入差距是非常大的，日本在1960年代初的情況也是如此。兩國分別出臺相關法律，平抑城鄉收入。如果政府不干預，降低二者收入差距的時間會相當的長，美國當時幾百萬農民破產，就是一個很大的危機。

　　中國的二元結構也有其特殊性，除了歷史的政策性障礙依然存在，目前教育、醫療和社會保障等資源的不平等分配也強化了差距的擴大。

　　林毅夫：連續7年城鄉收入差距的持續擴大，基本的經濟原因在于1997年底開始出現通貨緊縮，物價不斷下降，它背后的原因就是生產能力全面過剩，這樣就會產生兩個效果：第一個新投資的機會相對少，尤其是非國有企業投資的機會相對少，雖然政府采取積極財政政策，增加基礎投資，1998年以后經濟仍然維持高速增長，但是非國有企業發展較慢，新增的就業機會就少，所以農民向非農產業轉移的速度也開始減緩。

　　林毅夫：由于生產能力過剩，有不少城市企業把一部分離土離鄉的農民工解雇了。而且，在1990年代有一個經驗——“無糧則不穩、無工則不富”，后者主要指鄉鎮企業的發展。原來的鄉鎮企業投資非常少，技術也簡單，產品質量也不怎么樣，但發展非常好，是因為當時工業產品比較短缺，產品很容易賣出去。1997年底出現生產能力過剩，通貨緊縮以后，市場競爭加劇，鄉鎮企業沒有辦法跟1992年以后發展起來的三資企業、民營企業進行競爭。很多鄉鎮企業破產，不少離土不離鄉的勞動力回流到農業。

　　離土不離鄉、離土又離鄉的農民就業渠道同時出現不暢。這與1929年到1932年美國出現大蕭條的狀況是一樣的，當時美國也是通貨緊縮，生產能力過剩，大量的農村勞動力難以轉移到城市，農產品價格大幅度下降。農產品的短期價格彈性很小，前幾年農產品尤其糧食的價格持續下降，農民生產糧食的積極性大受影響，造成糧食減產而且糧食主產區的農民收入增長困難，，所以一號文件，特別強調增加農民，尤其糧食主產區的農民的收入，并且，由于糧食的特殊性也強調穩定糧食產量。

　　協調增收與增產

　　《21世紀》：那么最終我們應該如何消除這種差距？

　　林毅夫：現在最大的問題是糧食主產區農民的收入增長最慢。我個人的看法，還是必須靠市場的手段來解決。原因在于，我們全國的農業生產各個地區的比較優勢是不一樣的，在一號文件里面也提到，按各個地區的比較優勢來調整農產品的生產布局，糧食生產沒有比較優勢的地區，應該退出糧食生產領域，由糧食的生產區變為商品糧的需求區，給糧食主產區不斷讓出更大的市場空間和價格上漲空間，再加上主產區的農民也不斷由農業生產轉向非農產業就業，這樣糧食主產區的農民才有可能隨著全國經濟的發展不斷增加收入。

　　劉堪：從1980年代后期開始，南糧北調的情況就開始轉變了，更多出現了北糧南調，這與南方的工業化進程是分不開的。讓福建、廣東去搞糧食供給，是不合適的，也辦不到。

　　林毅夫：是的，那些工業化程度較高的地方雖然會出現糧食減產，但是那些地方糧食減產就會增加市場商品糧食的需求，帶來糧食價格上漲，糧食主產區農民種糧的積極性會增加，收入也會提高。所以，市場調節應該成為增加糧食主產區農民收入的最主要機制。

　　這樣，再來增加對農業的科研、基礎設施的投入以增加糧食的產出，達到全國基本自給自足，豐年有余，才不會造成糧農增產不增收的情況。

　　劉堪：靠糧食增產來解決農民收入問題并不容易，根本上還是得減少農民。

　　張紅宇：糧食增產的確僅僅是本次文件內容的一方面，如林教授所講，進入1990年代以后，尤其1992年以后，替代鄉鎮企業轉移勞動力的途經，是大量的農民工外出，農業部政法司統計，大概1990年代，每一年農民外出打工增加500萬，前年總數是9430萬，去年是9842萬，這部分勞動力外出帶來兩個效果，第一是減少了農業內部的就業壓力，第二是增加了農民收入。

　　林毅夫：糧食增收的同時，勞動力不轉移，結果往往是農民收入增長的緩慢，這一點的確應該明確。

　　農民要轉移出來，就要有更多的就業機會，如果我們按照比較優勢發展，就要多去發展勞動密集型的制造業、服務業，創造就業機會。同樣是投資，如果投資在勞動力很密集的中小企業里面，創造就業機會就很多。

　　在城市里面按照比較優勢來發展制造業、服務業，發展我們的經濟，跟我們加入WTO以后的要求是一致的，因為加入WTO以后，靠政府補貼來發展不符合比較優勢產業的政策空間很小，我們的比較優勢是在勞動力比較密集型的產業。農村問題看似是在農村，實際根源很多是在城市里面的。

　　劉堪：另外，我們把進口糧食的額度定在5%，值得商榷。我國的糧食產量曾經到過102416億斤，如果老向這個目標看齊，把糧食自給的基數搞得很大，農民的收入就會受到影響。務實的做法應該是，把自給的數量定到九千或者是八千多億斤這個底線上，把握好進口布局，沿海地區農產品出口也要考慮擴大一些。因為那些地方生產勞動密集型的農產品，至少在亞洲、澳洲包括歐洲還是有市場的。

　　“一號文件”如何貫徹

　　張紅宇：農民收入作為全黨工作的重中之重，這個是很明確的，文件已經提出了多予、少取、放活的方針。

　　現在，要建立以農民收入為取向，以農民為本的行政官員考核機制，把增加農民收入作為衡量工作成效的一個重要標準，將在很大程度上推進文件的貫徹。

　　劉堪：1980年代之前主要是觀念問題，用一號文件的形式可以解決，在農村的生產潛力充分釋放之后，靠一兩個文件就導致農民收入急劇增加的機會已經很少了。

　　后續工作是相當艱苦的，這次一號文件內容很充實，但問題是，你開的口子越多，后續工作越多，越不容易完成目標。

　　林毅夫：我擔心的是各個地區在執行這個文件的時候，是不是能夠體會到文件的精神，按市場機制的辦法來解決問題。保證糧食主產區的耕地是必要的，但對于農業生產已經失掉優勢，適宜發展第二、第三產業的地區，保護耕地，增加農業產出，反而不利于全國統一糧食市場機制的建立。

　　《21世紀》：徹底打破城鄉二元結構是解決農民收入的一個根本途徑。除了要解決好出口，也就是農民工城市就業的問題，還要解決好地方政府對文件的執行，這就涉及到地方政府職能的轉變。

　　林毅夫：現在地方政府相對來講還更多地是用過去計劃經濟時代的行政手段干預經濟，只有把過去很多屬于計劃經濟的職能去掉，精簡政府機構，讓政府按照市場經濟的要求來運行，才能同時解決農民增收和提高糧食產量的問題。

　　張紅宇：這是一個執行的問題，首先要端正政府機關的態度，明確目標。比如，北京清理非法勞務市場，是解決就業問題還是為了多收費，就需要首先加以考慮。

　　關于精簡機構，現在的核心問題是中央機構精簡好辦一點，縣鄉一級就不可能了。有兩個問題，第一就是我們人口確確實實相對多，坐了多年的辦公室，再讓他們去搞實業，很多人可能不具備那個條件，也很難放下架子；第二個是過去的經濟總量和現在不可同日而語，與現在的事相結合，相對來看，并不需要精簡。

　　林毅夫：關鍵是要分清什么是該市場辦的事，什么是該政府辦的事。

　　(本次論壇由華彬國際大廈提供場地支持。)