農(nóng)村土地制度究竟應(yīng)該怎樣改革，各方各有不同的意見(jiàn)。一些學(xué)者認(rèn)為，土地應(yīng)當(dāng)集體和國(guó)家所有，土地的發(fā)展權(quán)是國(guó)家的，城市建設(shè)需要統(tǒng)一規(guī)劃，農(nóng)民的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)按照若干年土地的產(chǎn)出來(lái)計(jì)算，如此等等，本意上是不讓農(nóng)民有太多的土地權(quán)益。作者認(rèn)為，工業(yè)化和城市化帶來(lái)的發(fā)展利益，在農(nóng)民與國(guó)家、企業(yè)和市民之間分配的比例，決定于農(nóng)民對(duì)于土地所擁有的權(quán)力。權(quán)力小，所分配的利益就少；權(quán)力大，所能分配的利益就多。作者就此而回答七個(gè)問(wèn)題，寫(xiě)成此文。

　　-周天勇

　　一、土地到底是國(guó)家的，還是農(nóng)民的，有關(guān)土地的發(fā)展權(quán)應(yīng)當(dāng)在國(guó)家手中，還是應(yīng)當(dāng)在農(nóng)民手中？

　　憲法規(guī)定，農(nóng)村耕地和牧場(chǎng)屬于農(nóng)村農(nóng)民集體所有。然而，在理論上有關(guān)農(nóng)村土地，有兩種模糊的認(rèn)識(shí)，一是一些學(xué)者認(rèn)為，土地的最終權(quán)力應(yīng)當(dāng)在國(guó)家手中；二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)當(dāng)由政府主導(dǎo)，農(nóng)村土地是城市化和工業(yè)化賴以發(fā)展的重要資源，國(guó)家應(yīng)當(dāng)擁有土地的發(fā)展權(quán)。實(shí)際上，解放以來(lái)，由于強(qiáng)制征用農(nóng)村集體土地為城市國(guó)有土地，農(nóng)民從補(bǔ)償、安置等方面，都沒(méi)有談判(討價(jià)還價(jià))的權(quán)力，農(nóng)村集體土地的處置和收益權(quán)力，有關(guān)土地的發(fā)展權(quán)實(shí)際掌握在政府手中。因而，實(shí)際的農(nóng)村耕地征用制度和政策與憲法有違；另外，國(guó)家控制土地的發(fā)展權(quán)，主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展觀有違。

　　一些土地資源不屬于國(guó)有的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，其發(fā)展并沒(méi)有因土地的非國(guó)有而受到影響；相反，工業(yè)化和城市化過(guò)程中，在土地產(chǎn)權(quán)明晰的市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)下，土地資源在城鄉(xiāng)、公益和非公益等之間合理得到了配置，土地利用的效率較高。更重要的是，農(nóng)民因掌握著土地的所有權(quán)，并且土地的發(fā)展權(quán)可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行交易，農(nóng)民通過(guò)產(chǎn)權(quán)的交易和分配也分享了工業(yè)化和城市化帶來(lái)的利益。因此，應(yīng)當(dāng)將集體的土地權(quán)力真正從制度上歸還給農(nóng)民，并且與土地有關(guān)的發(fā)展權(quán)應(yīng)當(dāng)通過(guò)市場(chǎng)交易在發(fā)展主體間得以轉(zhuǎn)移。

　　二、因城市規(guī)劃的整體性和統(tǒng)一性，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體土地的權(quán)力就應(yīng)當(dāng)受到限制嗎？

　　一些學(xué)者提出，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也要有計(jì)劃性，很重要的體現(xiàn)就是城市規(guī)劃。隨著城市的擴(kuò)大和建設(shè)，其土地利用結(jié)構(gòu)要合理，土地資源的分配要合理規(guī)劃分配。進(jìn)而言之，農(nóng)村集體土地要由政府按照城市規(guī)劃強(qiáng)制征用和分配。給農(nóng)民土地方面太多和太大的權(quán)力，就會(huì)影響城市規(guī)劃的實(shí)施。

　　從世界各國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，一些土地私有制的國(guó)家，其城市并不因土地的所有權(quán)分散而建設(shè)得一團(tuán)糟；而一些土地國(guó)有制的國(guó)家，其城市也并不應(yīng)土地國(guó)有而內(nèi)部結(jié)構(gòu)一定布局得很合理。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家城市空間結(jié)構(gòu)的合理化來(lái)看，一是建筑在土地不同所有和使用者基礎(chǔ)上的土地流轉(zhuǎn)、交易和地價(jià)機(jī)制，調(diào)節(jié)土地使用組團(tuán)化和分區(qū)化，使商業(yè)、工業(yè)、居住等合理布局；二是通過(guò)法律和法規(guī)來(lái)調(diào)節(jié)城市規(guī)劃的嚴(yán)肅性，以法治來(lái)實(shí)現(xiàn)城市空間結(jié)構(gòu)合理化。

　　在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中，既要堅(jiān)持城市規(guī)劃的整體性和統(tǒng)一性，又要強(qiáng)調(diào)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體土地的權(quán)益，不能以城市統(tǒng)一規(guī)劃來(lái)否定農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)力。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，政府的職能就是協(xié)調(diào)城市的統(tǒng)一規(guī)劃與土地分散所有、占有、使用和處置之間的關(guān)系。以不損害土地所有者和使用者利益為前提，實(shí)現(xiàn)城市功能區(qū)布局的合理化。如果弱化農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體土地的地權(quán)，實(shí)踐中就會(huì)以損害農(nóng)民的利益來(lái)搞建設(shè)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

　　三、農(nóng)村土地是模糊的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)，還是每個(gè)農(nóng)民都實(shí)際應(yīng)當(dāng)擁有權(quán)益的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)？

　　目前的土地集體所有，對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，某種程度上是虛無(wú)的，實(shí)際是一種國(guó)家想什么時(shí)候拿地，就什么時(shí)候拿地的“二公有”制度。從所有主體來(lái)看，村委會(huì)既不是經(jīng)濟(jì)法人，也不是一級(jí)政府，作為當(dāng)?shù)卮迕竦纳鐓^(qū)性自治組織，來(lái)充當(dāng)集體土地財(cái)產(chǎn)的所有者代表，在村民現(xiàn)有民主法制知識(shí)積累有限和文化素質(zhì)不高的情況下，土地集體所有往往成為實(shí)際上的村長(zhǎng)和村委會(huì)少數(shù)人所有。

　　因此，需要對(duì)目前的農(nóng)村土地制度加以改革：一是農(nóng)村集體土地所有制，要明晰農(nóng)民對(duì)集體所有土地的權(quán)益，進(jìn)一步深化改革為農(nóng)民人人有明晰份額的集體土地所有制；從時(shí)間上要有統(tǒng)一的起始和截止期，生不再補(bǔ)，可以繼承，遷移可保留地權(quán)，土地股份權(quán)可以流轉(zhuǎn)。二是延長(zhǎng)農(nóng)民對(duì)土地的承包期限，對(duì)于耕地、退耕還林、農(nóng)民承包的綠化荒山及沙漠等，可按照百年確定使用權(quán)利。三是農(nóng)村集體土地，非經(jīng)營(yíng)性用途的，可以不再經(jīng)過(guò)國(guó)家強(qiáng)制征用，直接進(jìn)入土地市場(chǎng)；以土地入股、產(chǎn)權(quán)交易、租賃等方式用來(lái)搞開(kāi)發(fā)和建設(shè)。

　　四、征地補(bǔ)償是按照若干年的產(chǎn)量、青苗和地面建筑補(bǔ)償，還是應(yīng)當(dāng)按照等價(jià)和市場(chǎng)供求原則來(lái)交易？

　　目前的土地法規(guī)定：國(guó)家依法征用集體土地，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償，包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。由于集體所有土地對(duì)于每一個(gè)農(nóng)民實(shí)際上的不明確性和虛無(wú)性，一些農(nóng)民從集體中分得少量的征地補(bǔ)償款后，成為了無(wú)土地、無(wú)工作崗位、無(wú)社會(huì)保障的流民。國(guó)家給集體的補(bǔ)償，就分配到農(nóng)民手中而言，從中縣鄉(xiāng)村三級(jí)還要有各種提取，到農(nóng)民手中每畝征地獲得的分配大約在2000元到10000元左右。

　　中央到地方的各級(jí)財(cái)政、各有關(guān)政府部門在將集體所有的土地征用轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地時(shí)，從集體土地中轉(zhuǎn)移了巨額的價(jià)值。并且，城市除了過(guò)去通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差從農(nóng)村積累資本外，現(xiàn)在農(nóng)村則更多地被迫通過(guò)土地的不平等交易向城市提供積累。而且一些被不平等征用的土地并不是提供用來(lái)建設(shè)公共產(chǎn)品或者發(fā)展國(guó)有企業(yè)，其中許多成了非國(guó)有企業(yè)，甚至私人資本的財(cái)產(chǎn)來(lái)源。

　　耕地是農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)資料，如果國(guó)家征用和征收，應(yīng)當(dāng)以土地幾十年和兩三代人的收益加農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用來(lái)計(jì)算補(bǔ)償。否則，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)家不可能再安置被征地農(nóng)民的就業(yè)，也不可能給他們提供社會(huì)保障。僅夠用幾年的錢花光了，幾千萬(wàn)乃至數(shù)億無(wú)地、無(wú)保障和無(wú)就業(yè)的農(nóng)民怎么辦呢？

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，土地作為財(cái)產(chǎn)如果屬于不同的所有者所有，則其交換雙方在經(jīng)濟(jì)和法律地位上是平等的，雙方通過(guò)談判協(xié)商確定土地的交換價(jià)格；而多個(gè)購(gòu)買者和多個(gè)出賣者的競(jìng)爭(zhēng)，使土地價(jià)格達(dá)到均衡和合理的水平。土地買賣的收益，則歸土地的所有者—農(nóng)村集體的農(nóng)民按份分享。

　　因此，我認(rèn)為，即使政府用于公益事業(yè)的建設(shè)用地，與農(nóng)村集體打交道時(shí)，也應(yīng)當(dāng)按照等價(jià)和市場(chǎng)供求的原則進(jìn)行交易。

　　五、由于政府投資于城市和交通基礎(chǔ)設(shè)施而引起的土地價(jià)值上升部分，應(yīng)當(dāng)歸農(nóng)村農(nóng)民所有，還是應(yīng)當(dāng)歸國(guó)家所有﹖

　　從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，也即政府或者其他企業(yè)所有者主體投資活動(dòng)對(duì)農(nóng)村集體土地形成了升值的外部結(jié)果，其屬于誰(shuí)。有些政府官員和學(xué)者認(rèn)為，城市周邊和交通沿線的農(nóng)村土地價(jià)格因政府投資而升值，因而，其升值部分應(yīng)當(dāng)歸國(guó)家所有。

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則是：在財(cái)產(chǎn)的所有者沒(méi)有發(fā)生變化的前提下，甲行為主體的活動(dòng)對(duì)乙行為主體形成的好的效應(yīng)，除非雙方提前有特殊的界定，這種好的效應(yīng)還是由乙所有和受益。比如，政府投資于城市道路和路燈，其形成的外部性不能向行人收取費(fèi)用；還比如，某單位從駐地向交通干線修了一條公路，使沿路村民的出行方便了，這個(gè)單位并不可能因此而向受益的村民收費(fèi)。

　　也有的學(xué)者認(rèn)為，國(guó)家在農(nóng)田基礎(chǔ)建設(shè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施方面進(jìn)行了一些投資，這種投資引起的升值(馬克思所說(shuō)的級(jí)差地租二)，應(yīng)當(dāng)歸國(guó)家所有。我認(rèn)為，這也是不合適的。一是在支持農(nóng)業(yè)進(jìn)行投資時(shí)，國(guó)家并沒(méi)有說(shuō)要入股于土地，土地的所有權(quán)沒(méi)有改變。二是國(guó)家的義務(wù)教育投資，使受教育人力資本增加，其后來(lái)個(gè)人的收益并不能，也不可能歸政府所有；國(guó)家對(duì)農(nóng)村涉地的投入支持與此同理，并不能成為國(guó)家收歸級(jí)差地租二的理由。

　　因此，政府投資于城市和交通基礎(chǔ)設(shè)施而引起的土地價(jià)值上升部分，應(yīng)當(dāng)歸農(nóng)村農(nóng)民集體所有，政府可以通過(guò)稅收方式來(lái)調(diào)節(jié)過(guò)于高的所得部分。

　　六、為什么農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，農(nóng)村消費(fèi)難以啟動(dòng)，宏觀上投資和消費(fèi)的比例如此失調(diào)？

　　對(duì)此，農(nóng)民群眾有意見(jiàn)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們有看法，中央和國(guó)務(wù)院著急。原因在于，農(nóng)民只是從土地的農(nóng)業(yè)和牧業(yè)產(chǎn)出上獲得收入，沒(méi)有從土地作為財(cái)產(chǎn)、作為現(xiàn)代工商業(yè)的土地要素投入而獲得收入。

　　我們過(guò)去通過(guò)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差的方式為工業(yè)化積累了資金，改革開(kāi)放以來(lái)又以土地的低價(jià)格在積累工業(yè)化和城市化的資金。如果從1979年改革開(kāi)放起，每年平均各種建設(shè)占用耕地按400萬(wàn)畝計(jì)算，25年共征用了農(nóng)村的耕地1億畝左右(僅就城市建設(shè)而言，1978年時(shí)，全國(guó)城市建成區(qū)面積為7438平方公里，而到2002年底，城市建成區(qū)面積為25972平方公里)，每畝最低按照10萬(wàn)元計(jì)，農(nóng)民給改革開(kāi)放以來(lái)的工業(yè)化和城市化提供了相當(dāng)于10萬(wàn)億的土地資產(chǎn)。如果我們按照市價(jià)給農(nóng)民補(bǔ)償征地款，每年400萬(wàn)畝土地，相當(dāng)于4000億元人民幣！比2002年1億農(nóng)民在外務(wù)工一年給農(nóng)村郵回和帶回的資金3000億還要多！相當(dāng)于2004年中央財(cái)政給“三農(nóng)”支援資金的13倍！農(nóng)民從中得到了多少呢？我個(gè)人估計(jì)失地農(nóng)民可能只得到了1／20左右的補(bǔ)償。20年中，失地農(nóng)民從土地上得到的補(bǔ)償最多不超過(guò)5000億，25年的工業(yè)化和城市化，國(guó)家和城市工商業(yè)從農(nóng)村集體土地低價(jià)格中轉(zhuǎn)移和積累了9萬(wàn)多億資產(chǎn)。

　　實(shí)際上我們?cè)S多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)是依靠土地的極低價(jià)格、欠農(nóng)民的務(wù)工工資和不給進(jìn)城農(nóng)民建立社會(huì)保障所推動(dòng)的。這樣的由政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展合理嗎？能可持續(xù)嗎？試想，如果等價(jià)交換，農(nóng)民可以從土地交易中獲得合理的收入，就相當(dāng)于每年有4000億的土地交易收益，農(nóng)村人口每人平均可獲得375元收入(假如農(nóng)民全部用來(lái)消費(fèi)，年投資和積累就會(huì)減少4000億，消費(fèi)就會(huì)增加4000億)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)中投資增長(zhǎng)過(guò)快、國(guó)民收入中積累比例過(guò)高和消費(fèi)比例過(guò)低的狀況就可以得到調(diào)整，投資、積累和消費(fèi)之間的關(guān)系就會(huì)得以協(xié)調(diào)。我們這么多的經(jīng)濟(jì)學(xué)家們?cè)谙雴?wèn)題，在提建議，是不是從這樣一個(gè)方面去思考和解決中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)中投資、積累和消費(fèi)比例失調(diào)的問(wèn)題呢？

　　七、如果改革征地制度，加大農(nóng)民的土地權(quán)益，影響招商引資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度怎么辦？

　　因?yàn)橥恋刂贫雀母锏牧Χ冗^(guò)大，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)益，一些同志擔(dān)心農(nóng)民會(huì)討價(jià)還價(jià)，延長(zhǎng)土地交易的時(shí)間，提高土地的成本，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　從目前的經(jīng)濟(jì)過(guò)熱來(lái)看，主要是政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)過(guò)熱。原因在于政府可以低地價(jià)、不給務(wù)工農(nóng)民上保險(xiǎn)和欠農(nóng)民工資來(lái)上工程和搞建設(shè)。這種經(jīng)濟(jì)過(guò)熱是不正常的經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，需要通過(guò)加大農(nóng)民的土地權(quán)益、給務(wù)工農(nóng)民建立社會(huì)保障和清欠農(nóng)民工資的方式，將溫度降下來(lái)，將泡沫擠出來(lái)。

　　從黨和政府的社會(huì)責(zé)任來(lái)講，應(yīng)當(dāng)妥善地解決失地農(nóng)民的生活、就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)給在城市中務(wù)工的農(nóng)民建立社會(huì)保障、發(fā)放應(yīng)發(fā)的工資。否則，這個(gè)社會(huì)今天不安定，幾代的幾億人因沒(méi)有建立社會(huì)保障而都不得安定。從這個(gè)意義上講，我們寧肯不以侵害農(nóng)民利益來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，寧肯要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度慢一些，也要保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定、健康發(fā)展，使人民，特別是農(nóng)民在發(fā)展中分享工業(yè)化和城市化帶來(lái)的利益。

　　實(shí)際上，從十六屆三中全會(huì)提出，政府職能要轉(zhuǎn)變，政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展要轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)和個(gè)人投資主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展。隨著各種審批制度，特別是投資審批制度改革，國(guó)有企業(yè)和銀行的改革，土地征用制度的改革，農(nóng)民工社會(huì)保障體制的建立，農(nóng)民工工資的清欠，政府可投資和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的可控制資源越來(lái)越少。這樣，就提出一個(gè)問(wèn)題：即怎樣調(diào)動(dòng)社會(huì)的積極性，調(diào)動(dòng)民間資本來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)？我們需要的是，將發(fā)展經(jīng)濟(jì)的政府過(guò)熱降下去，將發(fā)展經(jīng)濟(jì)的民間投資過(guò)冷熱起來(lái)。

　　我認(rèn)為，如果處理得當(dāng)，改革征地制度并不一定會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。可以鼓勵(lì)農(nóng)村集體土地以入股的方式參與企業(yè)建設(shè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，以出租的方式提供給投資辦廠的企業(yè)，這樣既避免了政府在土地流轉(zhuǎn)中撈取一把，分?jǐn)偭烁憬ㄔO(shè)辦企業(yè)的土地成本，降低了土地的投資門檻，還調(diào)動(dòng)了土地所有者以土地投資的積極性，不失為一種低成本、高速度和良性的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展方式。

　　(作者單位：中央黨校研究室)