中國銀行法律體系的立法創新

　　——訪全國人大常委會委員、財經委副主任委員周正慶

　　本刊記者

　　記者：周主任，謝謝您接受《中國金融》的專訪。十屆全國人大常委會第六次會議新制定和修改了三部銀行業法律，我們想請您從整體上對三部法律進行一些闡釋。首先想請您談談為什么要制定和修改三部銀行業法律，這對我國金融事業的發展具有什么重大意義？

　　周正慶：全國人大常委會此次通過的三部銀行業法律是相互聯系、相互補充的。其中，《銀行業監督管理法》(以下簡稱《銀監法》)是新制定的，《中國人民銀行法》(以下簡稱《人民銀行法》)和《商業銀行法》是修改的。

　　制定《銀監法》和修改《人民銀行法》、《商業銀行法》是我國金融體制改革的必然要求。金融在我國國民經濟中的地位和作用越來越突出，在我國加入世界貿易組織后，國內銀行業面臨著更加嚴峻的挑戰。為了加強金融監管，確保金融機構安全、穩健、高效運行，提高防范和化解金融風險的能力，國務院決定把對銀行業的監管從中央銀行分離出來，專門成立銀監會負責對銀行業的監管。如果沒有一部法律確定銀監會的監管職能和作用，以及明確對銀監會的要求及法律責任，監管就很難落實。因此，有必要通過制定法律來完善監管制度，強化監管手段，加大監管力度，提高監管水平。此次通過的《銀監法》是我國第一部關于銀行業監督管理行為的專門法律，對銀監會的職能、作用給予了法律保證，對銀監會自身的要求、法律責任也有了明確的規定。這是非常必要和及時的。銀監會今后就可以依法實施監管，把監管工作做深、做細、做到位。

　　對《商業銀行法》進行修訂是我國銀行業的發展現狀和實際的必然要求。修訂前的《商業銀行法》已經實施了8年，隨著形勢的變化，商業銀行的業務有了新的拓展，并且要適應將來更大的發展，因此，必須對《商業銀行法》的一些條款進行修訂。

　　三部銀行業法律的制定和修改意義重大。《銀監法》、《人民銀行法》和《商業銀行法》是構成中國銀行業法律體系的三部基本大法，標志著中國金融法制建設取得了重大進展。應該說，這樣大規模制定和修改金融法的情況在中國金融發展的過程中還是首次。這表明我國的立法機制非常靈敏，立法工作已大大提速。從總體上講，三部法律的制定和修改有利于防范和化解金融風險，對促進國民經濟穩定發展，維護國家金融安全將起到重大作用。

　　記者：《銀監法》及《人民銀行法》對銀監會及人民銀行的監管職能進行了劃分。我們應如何理解人民銀行職能調整的問題？

　　周正慶：《銀監法》作為銀行業一部全新的法律，旨在以法律的形式，明確中國銀行業監管的目標、原則，確定銀行監管機構的法定地位和職責，加強和完善監管手段，規范監管程序，推進中國銀行業監管向國際化靠攏。以往的銀行業監管重在單一的合規監管，《銀監法》則強調合規監管與風險監管并重，這是一個重大突破。在具體監管措施上，《銀監法》也有許多突破之處。《銀監法》吸收和借鑒了巴塞爾銀行監管委員會銀行業監管的精神和做法，加強了對監管者獨立性的保證和對股東資格的審查；建立了監管評級體系和風險預警機制，以法律的形式，建立了一個系統的對監管機構的監督制約和問責機制，這也是我國法律體系的一次立法創新。

　　此次修改通過的《人民銀行法》，對中央銀行的職能、作用作了全面的規定。需要指出的是，人民銀行對銀行監管的職能分離出去以后，其本身的工作不是削弱了，而是要求中央銀行專司其職，集中精力，貫徹實施好貨幣政策，加強和完善對金融的宏觀調控。這個任務，隨著金融改革的深化也越來越重。比如，過去我國的經濟發展主要依賴于間接融資，即銀行貸款。現在我國的資本市場經過十幾年的發展，加之各種債券和其他市場的發展，為中央銀行進行宏觀調控、實施貨幣政策提出了更高的要求。中央銀行宏觀調控、實施貨幣政策涵蓋的內容與范圍與過去大不一樣了。當前我國調控貨幣供應量主要監控兩個目標M1與M2，也即通常所講的狹義貨幣與廣義貨幣，這已不適應金融深化改革的實際。M1、M2只是現金加存款，不包括直接融資，中央銀行要運用好貨幣政策，就需要增加一個調控目標M3，即將各種證券和票據包括在內。因此，如何運用貨幣政策實施好金融調控，要求會越來越高，還需要做更大的努力，需要認真地總結經驗，把這項工作做得更好。

　　記者：《人民銀行法》為什么要新增加建立金融監管協調機制的內容，應如何推進？

　　周正慶：此次銀行業法律的制定與修改特別強調了加強金融監管機構的協調的重要性。修改后的《人民銀行法》新增加了一個內容，即提出，"國務院建立金融監督管理協調機制，具體辦法由國務院規定"。銀行業、證券業、保險業從事的都是金融活動，監管分別由銀監會、證監會和保監會實施，還涉及到人民銀行、財政部的監管。具體工作中，有些監管任務或內容邊緣處會有交叉，可能產生矛盾，監管的效果就會達不到預期的目標，所以建立協調機制很重要。根據黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》(以下簡稱《決定》)關于"建立、健全銀行、證券、保險監管機構之間以及中央銀行、財政部門的協調機制，提高金融監管水平"的要求，《人民銀行法》對建立金融監管的協調機制作出了規定。

　　對于三個市場有機結合、協調發展以及中國經濟的整體發展來說，離不開人民銀行、銀監會、證監會、保監會這一行三會很好的協調。其實一行三會的內在關系是千絲萬縷的，一個部門出臺某一項政策，往往會對其他部門產生這樣或那樣的影響。應當有足夠的溝通，相互征求意見，進行周詳的安排。應避免因技術上的不周，帶來不必要的負面影響。至于應當建立怎樣的協調機制，這個問題也容易解決。不用專門設立協調機構，主要就是一個會議協調機制，下設幾個辦事人員就行了。對于一些重大問題，相關部門坐在一起來商量，關鍵是有問題能夠做到及時的協調。現在協調機制沒有建立起來，協調起來就很困難。

　　記者：為混業經營留下空間是此次《商業銀行法》修改的重點之一，請談談您對此有何看法？

　　周正慶：《決定》對我國金融改革和資本市場建設提出了許多重要的指導思想。《決定》提出要處理好監管和支持金融創新的關系，鼓勵金融企業探索金融經營的有效方式。這個提法和大力發展資本和其他要素市場、擴大直接融資是結合在一起的。修改《商業銀行法》時，對以上重要思想給予了關注和重視。

　　修改前的《商業銀行法》第四十三條規定，商業銀行在國內不準從事信托投資業務和證券經營業務，不準向非自用不動產投資，或者向非銀行金融機構和企業投資。當前，發達的市場經濟國家金融業混業經營已經非常普遍，這是一種不容回避的趨勢。從我國國內的實際情況看，也有了一些積極的嘗試。比如中信公司與光大公司，都在集團總公司下面分設了銀行、證券、保險等分支機構。另外，許多商業銀行已經開始開辦代客理財業務，這實質上是一種信托業務。商業銀行的許多業務創新，就是要在原來傳統業務即存款、貸款、匯款等業務的基礎上，向其他一些中間業務發展。商業銀行的創新，往往要與證券、保險等發生很多聯系，比如一些銀行發行的銀行證券一卡通，可以在銀行存款，也可買賣證券，這實際上是在資金運用上有了聯系。不改變現在銀行吸收的存款只能用于貸款的現狀，商業銀行將難以為繼，而且也蘊藏著潛在的風險。因此，此次制定和修改三部銀行業法律有了相當的前瞻性，給深化金融改革留下了空間。盡管現在時機還不成熟，不能規定進行混業經營，但一定要在法律上留有空間。因此，《商業銀行法》第四十三條修改為"商業銀行在中華人民共和國境內不得從事信托投資和證券經營業務，不得向非自用不動產投資或者向非銀行金融機構和企業投資，但國家另有規定的除外。"這樣就為混業經營留下一個空間，將來條件逐步成熟，可以開展一定的業務時，出個規定就可以操作了。比如說現在批準中信、光大、平安保險可以綜合經營，以后也可以再批準別的機構。再比如對商業銀行進行新的業務品種開發，以及將來搞股票期貨等金融衍生工具產品，國家認為適合時就可以批準實施。

　　記者：《商業銀行法》為混業經營留了空間。您認為現在需要積極創造哪些條件呢？

　　周正慶：首先，金融機構主體的改革還需要深化。從銀行來講，自身的改革還不完善，要完善體制與機制。商業銀行存在產權不明晰，控制機制和激勵機制不完善，法人治理不完善，法人代表不明確，真正的資本代表也不明確等問題，要通過改革把商業銀行變為股份制。要進行混業經營，國有商業銀行需要改造，讓其本身完善，機制進一步完善。其他金融機構，如證券公司等也存在同樣的問題。第二，完善我國信用體系建設。黨的十六屆三中全會提出要建立社會主義信用體系，形成以道德為支撐、產權為基礎、法律為保障的社會信用制度。要以此為指導積極推進信用體系建設。第三，完善政策的傳導機制。美國中央銀行變動利率時，通過公開市場操作，商業銀行立即就有反應。而我國現在的傳導機制還不暢通，一定程度上制約了金融改革。因此，我們實施混業經營只能是穩步進行，看準了的事情穩步推進，比如保險資金在證券市場購買證券投資基金的比例能不能提高一點，對證券公司質押貸款的規模、尺度能否放寬一些，證券公司可不可以建立融資機構等。

　　特別需要指出的是，混業不是混亂，而是有機結合、協調發展。以前由于認識上的局限性，加上長期以來受傳統的計劃經濟思想的影響，對實施混業經營往往有一種思想誤區，總覺得一搞混業經營事情就要亂，沒有看到混業經營是發展趨勢。其實我們經常講的混業經營，應該是貨幣市場、資本市場、保險市場這三個市場的有機結合。混業經營當前要破解的主要題目是怎樣實現貨幣市場、資本市場和保險市場的有機結合與協調發展。我國下一步金融深化改革必然要研究如何穩步實施混業經營，其目標很明確，即十六屆三中全會決定提出的，三個市場有機結合、協調發展，而且要建立監管協調機制。

　　我們的混業經營一定是穩步推進的，是在法律法規的指引下，成熟一個推出一個。在推出過程中不斷總結，不斷提高，逐步擴大范圍，切忌一哄而起，否則容易走彎路，斷送改革的成果。

　　記者：您曾多次談到貨幣市場、證券市場及保險市場應協調發展。此次三部法律的通過對推進三個市場協調發展有何重大意義？

　　周正慶：在分業經營的狀況下，貨幣市場、證券市場及保險市場這三個市場是割裂的，這就帶來很多問題。比如現在我國對保險資金進入資本市場限制過嚴，對購買基金都有嚴格的比例限制。當前，我國保險公司面臨賠付率很高，而保險資金運用的效益很低的問題。保險資金運用收益率很低，只有3%，而國際保險業的平均收益率在9%~13%。與國際上的一些大的保險公司競爭，我們沒有優勢。這種保險是辦不下去的。長此以往我國的保險行業就要萎縮。因此，必須允許保險資金很好地運用于資本市場，提高資金運用的效率。

　　銀行資金不能進入資本市場，從發展方向上看值得研究。不能禁止銀行資金進入股市，而是應按規矩進，比如規定要符合一定的要求或按一定的比例等，一定讓商業銀行與資本市場有機結合起來。

　　銀行和保險的資金，通過改革必然會有序地進入股票和債券市場等直接融資領域。過去我們分業經營分得非常清楚，不能互相介入，實際上那是在計劃經濟條件下，在市場經濟不發達的情況下出現的。隨著市場經濟的發展，這種現象必須轉變，這個口子必須打開。只有這樣才能逐步解決直接融資和間接融資失衡的問題。

　　此次三部銀行業法律的通過，提出建立金融監管協調機制，并預留混業經營的空間，這一方面要求商業銀行、證券公司及保險公司等金融機構應加強開發新的業務品種，一方面也要求金融監管機構在出臺措施時，一定要有全局觀念，要通盤考慮對各個市場的影響。如中央銀行搞宏觀調控時，一是考慮對間接融資的影響，即對銀行的影響；二是考慮對直接融資有什么影響，即對股票、債券等的影響；同時也應考慮對保險有什么影響。只有這樣才能夠推動三個市場的協調發展。

　　記者：三部銀行業法律的制定和修改對資本市場有怎樣的影響？

　　周正慶：發展資本市場是中國必須闖過的一關，中國必須解決好。過去我們發展資本市場的確出了一些問題，如弄虛作假、操縱市場等，這在發展初期是難免的，需要依法加強監管，逐步解決。但有問題解決問題，資本市場本身是個好東西，不能盲目否定，不能潑臟水把孩子也潑出去了。發展資本市場是發展先進生產力的要求。這一點無須多談。馬克思早就說過，不搞股份制到現在也建立不起來鐵路。而發展資本市場是股份公司發展的必然要求。中國要辦大事情，全面建設小康社會，到2010年經濟翻兩番，沒有健康的資本市場，不擴大資本市場的規模，不擴大容量，這個任務根本就完不成。當前我國正積極推進商業銀行的股份制改造，一個商業銀行上市籌集資金可能是500億元，也有可能是1000億元，我們現在的股票市場規模根本不行。因此，我們股票市場的規模要迅速擴大。我贊同積極的股市政策的提法。中國股票市場低迷耽誤了很多事情，影響了生產力的發展。期貨市場也是同樣的道理。我們現在提倡能源安全，中國將來要進口大批石油，不利用期貨進行避險，如果某些國家惡意提高油價，我們就可能吃大虧。因此，可以借助期貨來防范風險。十六屆三中全會提出要大力發展資本市場和其他要素市場，擴大直接融資，拓寬合規資金入市渠道。對此我們應有充分的理解。

　　此次三部銀行業法律的制定和修改，對資本市場相關法制建設也將提供成功的經驗。《商業銀行法》為混業經營留下空間，對今后《證券法》的修改提供了很好的參考。《證券法》修改的準備工作已經做好了。這次會議沒有對證券法的修改進行審議，主要是為了集中力量討論三部銀行業法律。《證券法》的修訂工作預計在2004年4月提交人大常委會審議。改動最大的也將會是分業和混業的問題，相信借鑒《商業銀行法》為混業經營預留空間的經驗,《證券法》將會修改得更好。