本報記者 梁美娜 北京報道

　　“國土資源實行省以下垂直管理，決不是一時的沖動，更不是形式主義的游戲，實際上，這是中央政府長期關注農民和土地問題的一個反映，也是對原有土地管理體制做出的一種及時調整。”國土資源部的幾位官員對新出臺的省以下土地垂直管理體制這樣評價。

　　日前，中央政府決定對國土資源管理體制實施重大改革，在全國實行省以下土地垂直管理體制。對此，國土資源部部長孫文盛指出，這是中央政府為完善土地管理制度所采取的一項重大決策。

　　市、縣、鄉土地審批權力上收

　　“任何一種形式的變革，都是在追求一種理想化的效益狀態，中央對國土資源實行省以下垂直管理，目的非常明顯，就是為了解決目前土地管理過程中存在的問題，明確責任目標，確保政令暢通，使土地管理進入一個有序的健康軌道”。中國開發區協會副秘書長唐華東分析這次改革的目的時說。

　　“土地管理垂直到省，意味著將市、縣、鄉的土地審批權力上收了，這是土地使用權的審批改革。由原來的地方政府任命土地部門負責人，變成現在的省級土地部門垂直任命，人事上的改革使管理層次更加緊密，為更好的統一規范本區域內的土地使用提供了保障，也可以有效地避免過去的市、縣、鄉一級的擅自審批、越權審批的亂批土地行為。”唐華東認為。

　　有關學者也表示，過去的五級審批制度是有一定漏洞的：由于各級政府都有自己的權限審批土地，因此就會出現地方官員為了個人政績和地方利益置國家和農民根本利益于不顧亂開亂占耕地的現象。加上管理職責與管理權限的約束，因此，地方國土管理部門往往在大大小小的婆婆面前無可奈何。

　　“而新的管理體制的誕生，明確了土地監管的權限范圍，地方政府的角色轉變了，可以讓各級土地監管部門輕裝上陣，也理順了當地政府與國土資源管理部門之間錯綜復雜的關系，從而使土地管理進入一個有序合理的軌道。也可以說，新的管理體制使地方政府對土地的管理責任減輕了，各級國土資源管理局的擔子加重了。”

　　社科院農村發展研究所王小映博士認為，新的管理體制首先是對管理者的角色作了重新的定位。

　　“土地垂直管理實質上又是在調整一種管理秩序，它會結束條塊混雜管理的現象，有利于土地的宏觀調控，也是對土地資源管理職責與權限的進一步明確化”。國家發改委國土開發與地區經濟研究所一位研究員強調說。

　　新體制調整了誰的利益？

　　“改革就是對原有利益的重新調整和分配，實行土地垂直管理，看起來只是管理模式的一次變革，但我們相信由此所引發的陣痛肯定是巨大的。”國土資源部的一位官員說。

　　有專家指出，實行垂直管理的模式，是國土局“奪走”了地方政府對土地的有效支配權。因此，有人擔心，在地方政府與地方國土管理局之間是否會發生一系列“利益”的沖突。

　　社科院農村發展研究所所長張曉山研究員認為：垂直管理通常包含三個層面的內容，人事、業務和經費的垂直管理，只有三者同時到位，才是真正意義上的“垂直”。如果有一個環節不到位，那么，國土管理局就不能獨立地行使管理職能，管理自主權也就喪失了，最嚴格的耕地保護政策也難以落實了。

　　因此，張曉山所長呼吁，應把土地垂直管理的運作細致化、完整化才能切實保護最廣大農民的利益。

　　“這次管理模式的調整，從一定意義上講，就是調整了國家與地方利益之間的矛盾沖突，以求最大化的保障國家的整體利益。”王小映博士說。

　　據王小映博士分析，在土地問題上，國家關注的是宏觀計劃的調整，是大多數農民的生存與糧食安全問題。而地方政府則強調的是如何使局部土地效益最大化；而原有的土地管理體制，對地方政府缺乏一個有效的橫向監督體系，因而就頻繁出現地方政府違背國家整體發展規劃的做法。實行土地垂直管理之后，就是用條條來限制塊塊，這樣地方政府對土地的開發權限受到約束，地方政府的利益減少了，國家的利益強化了。

　　業內人士透露，雖然以前中央一直對用地實行宏觀調控，但真正的操作權卻在縣、鄉一級政府手里。他們可以修改土地規劃，甚至把基本農田修改為建設用地。而修改后的規劃只要報請省里批準就可以了，有的甚至委托地市審批。之所以造成這種狀況，不是地方國土資源部門管理的缺位，而是因為地方國土資源部門職能太弱、管理權太分散，最后不得不充當了領導意志的執行者。

　　與此同時，有些地方官員擔心，對國土資源部門實行垂直管理，國土資源部門的行政權力過于集中，項目批不批、批多少、采取什么方式供地、土地出讓價格如何確定等諸多事項，完全由國土資源部門自行決定，會不會導致國土資源管理部門獨家享有全部裁量權，如果這樣，地方政府的職能完整性會受到極大的沖擊，政府也將失去對經濟運行的調控能力。

　　“完善土地管理的模式需要做很多文章，這僅僅是走出的第一步，相信更多更具體的實施細則會很快出臺，國土資源管理部門與地方政府之間只有形成合力，才能使土地管理收到成效”。王小映博士說。