中國的漸進式房改之路，第一步是停止實物分房，第二步是發放貨幣化補貼。然而，房改曲折多年后，住房補貼的發放卻在來自不同方向的利益糾葛中步履維艱，種種變相的準實物分房仍在大行其道。在無法回避的復雜的利益平衡中，房改下一步將邁向何方？

　　□本刊記者任波朱曉超／文

　　在購買了自己的住房兩年之后，某事業單位28歲的職工劉波有些后悔了。那是在2000年底，只有四年工齡的小劉眼看在本單位“最后一次福利分房”中分房無望，在女友的嗔怪下，一狠心在北京經濟適用房的樣板——回龍觀小區購買了經濟適用房。盡管位置偏遠，但是小區規劃完整，且單位售價不高，才2000多元。女友很滿意，同事們也對他小小年紀就當上了“業主”很是艷羨。

　　可是沒想到，福利分房的“末班車”了猶未了，在市區好得多的地段，有些單位各種方式的建房、“分房”目前仍在繼續。新建的房子向職工出售時大大低于市價。相比之下，當初搶購場面頗為火爆的天通苑、回龍觀的房子在二級市場的售價反而時有貶抑。“沒有投資價值。”小劉對記者嘆息。

　　這不僅僅是北京市特有的現象，而是今天全國范圍內現實的縮影。1998年，國務院頒發宣布新一輪房改的23號文，提出“停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化”和“建立和完善以經濟適用住房為主的住房供應體系”等重要思路；1999年初，國內大部分省、區深化房改的方案經當地政府同意正式印發，中央在京黨政機關的方案也經國務院常務會議原則通過。當時，中國建設部有關領導指出，實物性、福利性住房分配制度已經基本結束。然而，改革的實踐并未能按照理論的設計運行，五年后的今天，各種準福利性質的“分房”又改頭換面地登上了歷史舞臺。

　　更重要的是，停止住房實物分配之后，眾多理應享受公有住房分配權的無房戶和住房未達標戶，雖然早就或多或少樂觀地想像過“貨幣分房”的可能前景，但現實中，他們盼望中的“貨幣化補貼”仍然遲遲發不下來，“貨幣化分房”對他們來說仍然是一個可望而不可即的美麗幻影。

　　還有，在若干已經初步完成公房出售的地區或城市，特別是在公房林立、地價高企的北京，盡管政策面活躍二級市場的行動一浪高于一浪，但是大量買下公房的個人，離合法租售自己擁有“產權”的住房仍然相距甚遠。與這種現狀相映襯，則是中國大城市房地產市場上超高收入階層成為主要市場、房價高居不下的冷酷現實。

　　中國的住房制度改革以“住房商品化、社會化、市場化”為方向，早在1980年就宣告起步。然而，究竟到什么時候，它才能真正走出舊體制的陰影？

　　“貨幣化分房”雷大雨小

　　雖然推進貨幣化分配的實施每年都是建設部的工作重點，各地的行動卻始終在遲疑中走走停停，五年過去了，全國發放的貨幣補貼加起來區區幾百億元

　　拿并不豐厚的工資，獲得一套中等面積的住房，這曾是城市公有制單位職員的小康之夢。

　　改革的想法甚至在20世紀80年代初就有了，幾乎沒有意識形態的障礙，把公家分配的住房私有化是理之當然。到了90年代中，“貨幣化分房”的路徑已經相當清晰，學者們于是說，住房制度改革是社會分配體系的影響深遠的產權變革。

　　曲曲折折，到了難以忘懷的1998年。國務院一聲令下，在全國范圍內停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化。

　　停止住房實物分配后，緊隨其后的制度設計，便是發放住房的貨幣化補貼。因為對于在房價較高的大中城市中的大多數中低收入家庭來說，只有得到住房補貼，才能具備買房的支付能力。因此，只有加快落實和發放住房補貼，才能進一步開拓百姓市場，才能保持住房市場的持續繁榮。這是實現新體制的又一個關鍵所在。

　　據設計，貨幣補貼的來源有三：一是單位每年固定的住房建設資金，二是各單位出售公房的售房款，三是原各單位自籌的建房資金。理論上看，籌集補貼應不成問題。

　　在1999年3月的全國房地產和房改工作會上，建設部副部長劉志峰進一步明確了新制度建立的時間。他指出，各地要爭取在1999年上半年基本建立適應當地實際情況的住房分配貨幣化制度。這是一個速戰速決的時間表。新華社當時有報道稱：“住房分配貨幣化制度有望上半年出臺。”

　　各地制定方案的動作十分迅速。兩個月后，建設部副部長劉志峰宣布改革已進入全面實施階段。當時，全國有24個省、自治區、直轄市出臺了房改方案，35個大中城市的房改方案也即將推出。

　　然而，制定方案并不等同于建立制度，落實方案比制定方案更為復雜。第二年年底，建設部召開了全國住房分配貨幣化工作電話會議，會上透露的信息并不令人樂觀。

　　當時，少數地區貨幣化改革方案尚未出臺，部分已經出臺方案的城市還處于試點和制定配套政策階段，方案尚未全面實施；大多數省份對企事業單位的住房分配制度改革的分類指導工作剛剛起步。

　　更重要的，原有住房建設資金轉化為住房補貼的政策還未落實，這使得方案啟動特別是新職工按月補貼資金的到位存在困難，使改革無法繼續推進。

　　此后一晃兩年，雖然推進貨幣化分配的實施每年都是建設部的工作重點，各地的行動卻始終在遲疑中走走停停。除了一些小范圍的試點，有些省市甚至連方案也難作定奪。

　　2002年2月，在滬開幕的全國住宅與房地產工作會議又傳出消息，稱根據建設部要求，各地城鎮居民普遍關心的住房分配貨幣化實施計劃，有望在當年3月底前亮相。然而，這一“計劃”此后依舊沒有下文。

　　轉眼又是一年，2003年4月初，新一屆政府就位后，對于房改進展進行了一次大規模調研。盡管建設部有關領導多次宣布，我國的住房新體制已經基本建立，但記者了解到的情況是，各地房改干部普遍反映，自五年前國務院提出逐步實行住房貨幣化分配以來，全國絕大部分城市尚未全面推進住房貨幣化分配。“全國基本上還沒怎么動。”一位參與過調研的地方房改干部說。

　　據了解，在實物分房時期，全國的建房資金每年便要超過1000億元，按道理，停止實物分房后，這些資金應該直接轉化為貨幣補貼。

　　從數字上看，江蘇是補貼發放最多的省份，五年以來，一共發放補貼40億元。其次是廣東、浙江、遼寧等省，各為30億元上下。另外，福建、安徽等省各發放約10億元。除此之外，絕大部分省份全省的補貼僅為兩三個億。

　　五年過去了，全國發放的貨幣補貼加起來區區幾百億元。這究竟是為什么？

　　“寧要房子，不要補貼”

　　精心測算的貨幣化補貼遭遇了和住房實物強烈的價值反差，有些住房不達標者是寧要房子，不要補貼，而有些單位尤其是老國企則根本沒有錢發補貼

　　就全國來看，貨幣化分房久推不動的原因十分復雜。相對而言，北京的情況是比較有代表性的。

　　1999年八九月間，在京中央和國家機關住房制度改革實施方案、北京市和軍隊系統的房改實施方案相繼出臺。當時建設部負責人認為，這對全國住房分配貨幣化起到了示范和推動作用。次年，北京市提租補貼的貨幣化方案首先從中央機關啟動。

　　孰料建立新體制的第一步邁得格外艱難。

　　北京市各個方面相對細化的方案出臺時，多個部門曾經反反復復地推敲和討論。爭議點一度集中在新房的購買標準上，這關系到未來補貼的標準。補貼的高低意味著貨幣化分房的價值高低。盡管是貨幣化分房了，在發放補貼的問題上，各單位仍然要面對類似于以往實物分房時期的社會資源分配的極度不平衡。“有些部門想定得高一點，以機關單位居多，他們考慮到自己能拿得起，想多發點補貼；有些部門又希望不要定統一的標準，尤其是企業，怕發不起補貼。”直接參加過方案制定的建設部有關人士曾告訴記者。

　　根據方案，無房或住房未達標的北京市公職人員，在購買經濟適用房、商品房和騰退的舊公房時可以申請住房補貼。職工住房補貼分為兩種，一種是基準補貼，即補償職工在停止實物分房以前住房消費含量不足的部分。北京市規定，職工每缺少1平米住房，便可獲得補貼1265元；此外還有按月補貼，即停止實物分房后在職工工資當中增加住房消費的成分。北京市規定按照標準工資額的66%發放。

　　補貼額不是憑空設定的。北京聯合方案小組反復斟酌，最終在北京市三環路和四環路之間選了幾個小區，取了經濟適用房的平均價——4000元。對無房職工和住房未達標職工的補貼額依此設定。這個價格同時成為公房二級市場出售價格的調節線。這是經過復雜的利益平衡之后的一個相對折中的方案。

　　以基準補貼為例，一個家庭所能負擔的房價與收入比在4：1左右，是國際公認的合理標準。按照1996年北京的職工平均收入測算，一個家庭可以負擔每平方米住房1470元的價格。貨幣補貼的購房標準為每平方米4000元，每戶職工按夫妻二人計算，其補貼額被定為家庭負擔能力和房價之間的差額2530元。也就是所謂的每人補貼1265元。

　　“老房”的售價則延續北京過去數年改革中標準價加成本價的一套計算辦法，每平方米定為1485元。從2001年起，公房出售的成本價將提高到1640元。

　　因為不考慮級差地租，也不去評估不同房改房的建筑成本，各單位售出的公房本身就包含著當年福利分房時同樣存在的巨大不公平。那些以其先天優勢占據好地段的房改房，與同地段商品房差價可能達六至八倍。

　　在實踐中，精心測算的貨幣化補貼遭遇了和住房實物分房強烈的價值反差。例如，同為處級干部，按“老房老政策”，甲花六七萬元就能買下市價30多萬的60平方米好地段住房；而按照“新人新制度”，乙卻只能領到七萬多元的補貼，在商品房價高企的北京，這筆錢距離實現住房夢顯然還很遙遠。

　　同樣的道理，住房不達標者也是寧要房子，不要補貼。記者從國務院機關事務管理局住房管理司和北京市房改辦了解到，新制度還未走出機關就普遍遭到抵制，“我們現在是求著他們領補貼，可就是沒有人愿意領。”一位房改干部告訴記者。

　　面對大量涌現的拒領補貼者，新制度顯得束手無策。爭房鬧劇屢有上演。這部分人對實物分房顯然是十分懷念的。

　　更大的難題則在于企業。據記者了解，在機關、事業和企業單位當中，住房狀況最不好，無房戶和住房未達標戶最多的普遍是相當數量的國有企業。機關、事業單位大部分都明確由財政撥款，資金來源穩定，取消福利房之后至少還能發得起補貼；而由于單位所有制的壁壘沒有打破，存量不均而又不能調劑，對那些長期貢獻現在卻大幅虧損的國有企業們而言，問題不是補貼的多少，而是補貼從何而來。

　　位于北京東四環附近的京棉集團是一個典型的例子。這個有40多年歷史的棉紡廠的職工住宅區，多為50年代建造的筒子樓，冬天沒有暖氣，人均居住面積不足6平方米。京棉集團長期效益不好。據廠辦有關人士介紹，前幾年提租發補貼，租金提不上去，補貼也沒發下來。廠內有相當一部分職工家庭還在低價租住福利房。

　　北京市房改辦方案處處長程建華告訴記者，國有企業人員住房貨幣分配資金來源于原住房資金的節余和當期成本的列支，受制于企業的經營情況，難以形成穩定的現金流。更何況，除電信、石油、電力等少數壟斷性行業外，企業效益普遍不好，絕大部分沒錢發補貼。也正因為此，國務院有關部門并沒有對企業房改作硬性規定。

　　機關、事業單位和企業單位同屬“國有”，同樣為國家做出多年貢獻，境遇本來不應如此懸殊。這是一個無奈而相當悲哀的現實：既然房改方案選擇了觸動較小的漸進式道路，在承認一部分人既得利益的同時，便注定要犧牲另一部分人的利益。只不過，這“另一部分”并非少數。

　　變形的“微調”

　　在上海，原計劃2002年出臺的住房分配貨幣化實施計劃之所以沒有如期“亮相”，一個重要的原因就是因為“有企業職工聽到消息后馬上就去要錢”

　　正因為利益糾纏如斯，北京市市級機關和事業單位住房補貼的發放直到今年才有些眉目。

　　年初，一個消息在北京市房改系統內悄然傳播——市級機關和事業單位上半年要發住房補貼了。有關干部均被告知“不要宣傳”。其實，早在2002年6月中旬，部分前期工作就已經按計劃緊鑼密鼓地展開，財政資金目前業已到位，但由于行動頗為秘密，就連此項政策的受益者們也極少知情。

　　原因很簡單，此番發補貼，僅限于機關和有財政撥款的事業單位。非但國企職工均不在其列，就連受益者內部也存在各種利益差別。有關文件特地指出：“我市行政事業單位開始實施住房補貼，對國有企業職工必然會帶來影響，特別是經濟效益不好難以落實住房補貼的單位，可能會使部分職工產生攀比，造成思想波動。”

　　無獨有偶。據建設部有關人士透露，在上海，原計劃2002年出臺的住房分配貨幣化實施計劃之所以沒有如期“亮相”，一個重要的原因就是因為“有企業職工聽到消息后馬上就去要錢”。

　　北京市經委有關人士告訴記者：“現在國有企業大都很難，不能說上邊出個文，下邊就給解決了。”為讓全市的貨幣化分配得以比較順利地進行，北京市房改辦確立了這樣一個工作順序：首先落實收入最低、住房最困難群眾的廉租住房工作；其次以貨幣化分配為主導，推動國有企業房改；最后再啟動公務員和事業單位職工的住房補貼。

　　截至2002年底，北京市房改辦共指導61家企業實施了住房分配貨幣化改革，為3萬余名職工發放了住房補貼。即便如此，房改辦有關人士并不否認，這距離目標仍然甚遠，最終仍不敢將公務員和事業單位職工發放住房補貼的消息公開張揚。

　　北京市房改辦房改方案處處長程建華認為，目前貨幣分配制度下，家庭負擔標準往往遠高于實物分配；而且機關與企業實行住房分配貨幣化的資金來源不同；此外由于住房分配貨幣化與供暖、物業費貨幣化改革不相同步，單位往往給予個人為數可觀的暗貼。

　　有鑒于此，他認為我國的住房分配貨幣化改革需要一個長期的推進過程。“任何脫離實際，期望發一個文件就能全面推行的想法在現實面前都會化為泡影。”他說。

　　根據測算，北京市僅僅用于解決1998年底前無房老職工和住房未達標職工的住房補貼，需要資金18.74億元，按北京市可轉化資金的數量，需要分七年才能逐步解決。這還不包括企業。像北京這樣財政資金相對充裕的城市，實現住房貨幣化分配尚且需要一個如此漫長的漸進過程，其他地方更可想而知。

　　記者從南京、濟南、西安、武漢等幾個城市房改部門也了解到，新老制度平穩過渡最大的障礙是企業房改。濟南市房改處王處長告訴記者，當地在貨幣化補貼的運行過程中出現很多問題，最大的困難是企業的住房補貼，尤其效益不好的企業，目前沒有好的解決方法。

　　西安市房改局房改處普處長也表示，當地貨幣化分房進展不大，主要原因在于企業的補貼資金無法落實。“研究所、設計所這樣的地方還可以保證，而紡織、軍工這些效益不好的企業就很難說了。”

　　他告訴記者，西安房價偏高，百姓對于普通住宅的需求量大，但是當地的經濟適用房總量約為300萬平方米，除去單位自建，社會上的供應量很少。對于目前的狀況，西安市除了指導有條件的企業采取發放住房補貼之外，只能允許沒條件的企業采取全額成本價集資建房。“我們希望把無房戶和不達標戶的問題用實物的方式解決好。”

　　漸進改革難解之結

　　停止住房實物分配后，卻不提高收入，而房價水平又不降低，那么實物分配也不可能真正停止

　　相當一部分地區，在住房改革的同時，商品房市場迅速發展，城市地價飚升，經過復雜的利益平衡而產生的貨幣補貼同時還要面臨房價的考驗。

　　西安市房改局房改處普處長反映，當地的基準補貼額為每平方米980元，商品房價則高達平均每平方米3000多元，職工就算領了補貼也難買到合適的房子。更何況補貼的數額是以一個家庭夫妻二人測算的，一個兩口之家如果只有一人能領到補貼，就更是與買房無緣了。

　　北京市房改辦方案處程建華也指出，停止住房實物分配后，卻不提高收入，而房價水平又不降低，那么實物分配也不可能真正停止。

　　在此背景下，和貨幣化分房走走停停的過程相對應，準福利性質的分房在各地逐漸抬頭。一些單位和地區仍然繼續建房和購房，并且按照較低的價格出售。(參見本期文章《北京“經濟適用房”雙軌運行》)

　　其中大致分為兩種情況。一是發不起補貼的地區和單位希望利用集資建房等方式解決職工的住房困難；另一種則是某些發得起補貼的地區和單位以同樣的方式變相增加補貼。盡管建設部有關負責人在不同場合嚴厲指責部分省市的建房、購房行為，甚至組織檢查組進行查處，但終因涉及面廣而不了了之。

　　2001年，北京市出臺文件，通過組織危舊房改造、鼓勵利用自有土地集資建房、為困難企業住房困難退休職工提供貼息貸款、提供經濟適用住房和合作社集資建房等措施多渠道解決國有企業職工住房問題。這些措施被一致認為是目前解決窮單位困難的有效辦法。

　　為解決職工住房問題，北京市京棉集團啟動“危改加房改”工程，經過近兩年時間籌劃，工程在今年5月份啟動，兩年后才能完工。屆時職工只要支付每平方米2000多元的房款。但對于如此便宜而實惠的住房，仍有許多職工表示支付不起。

　　而據記者了解，有關部門正在策劃對住房補貼政策進行調整，其中突出的計劃就是增加政府機關公務員的住房補貼。

　　13年房改，在利益格局的艱難調整中且行且停，而從1998年正式提速。這一輪，主流方案仍以漸進方式推進，只有極少數省份選擇了畢其功于一役的全面改革。在漸進式改革不得不面對的復雜的利益平衡中，中國房改的下一步將邁向何方？-

　　準入的門檻截留了許多有意上市獲利的公房，在公平和效率之間尋求市場化的最終解仍費思忖