葉展

　　近年來，中國城市化進(jìn)程日益加快，與之相關(guān)的市政建設(shè)需要巨資投入，這龐大的資金從哪里來，發(fā)行市政債券不失為一條可行之路

　　近10年來，中國城市化速度日益加快，然而，城市市政建設(shè)的步伐卻顯得相對滯后， 最主要的瓶頸在于資金。根據(jù)預(yù)測，“十五”期間，僅全國城市污水處理設(shè)施建設(shè)和垃圾處理設(shè)施建設(shè)的投資需求就在1674億元左右。

　　如何解決這一資金瓶頸？近期，中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會提交的一份課題報告引起了各界的關(guān)注。該報告認(rèn)為，中國發(fā)行市政債券的條件正趨成熟，而且根據(jù)目前的現(xiàn)實情況，中國允許地方政府發(fā)行市政債券具有較大的可行性。

　　“準(zhǔn)市政債券”早有出現(xiàn)

　　目前，市政債券發(fā)行在國內(nèi)屬于法律明令禁止的范圍。1995年頒布的《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。因此，市政債券尚未成為我國債券市場中一個單獨的券種。我國發(fā)行的大部分債券是全國性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債券，如國家電力債券、鐵路債券和長江三峽債券等。

　　但在事實上，在一些地方，已經(jīng)出現(xiàn)過類似市政債券形式的發(fā)行嘗試。有些地方債券中有部分用于地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，具有一定的市政債券性質(zhì)。比較典型的有由上海市城建開發(fā)總公司發(fā)行的上海浦東發(fā)展建設(shè)債券和重慶城市建設(shè)投資公司發(fā)行的重慶城建重點債券，債券發(fā)行期限大多為3年。

　　由于《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不能發(fā)行債券，因此，這些地方政府在實際發(fā)行過程中，采取了一些變通的辦法。如1997年發(fā)行的廣州地鐵建設(shè)債券，發(fā)債主體是廣州市地鐵總公司，但實際上是廣州市政府負(fù)責(zé)償還債券本息，在很大程度上已經(jīng)是真正意義的市政債券。

　　有關(guān)部門也曾經(jīng)提出過市政債券的設(shè)計方案。原國家計委經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)司有關(guān)專家，曾經(jīng)會同業(yè)界提出過我國市政債券發(fā)行方案的設(shè)計。當(dāng)時的意見認(rèn)為，我國已經(jīng)具備了發(fā)行市政債券的條件，建議進(jìn)行試點。為了保證市政債券試點的成功，試點城市的選擇起碼需要具備以下條件：城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，財政收人有保障，最好是直轄市或省會城市；債券市場發(fā)育較成熟，擁有較廣泛的債券投資群體；有現(xiàn)金流穩(wěn)定的市政項目，債券兌付有充分保證。

　　當(dāng)時形成了兩套設(shè)計方案：方案之一是由地方政府直接發(fā)行市政債券，政府對市政債券提供全面信譽(yù)和信用支持，政府把所有收入來源作為償還債券的保證；方案之二是由城市建設(shè)投資公司發(fā)行市政債券，以項目的收入來償還債券，政府以某一具體稅項或其他法定規(guī)費收入形成的穩(wěn)定的現(xiàn)金流對市政債券的發(fā)行提供擔(dān)保。此外，對于發(fā)行主體、發(fā)行規(guī)模、發(fā)行利率和期限、信用評級和擔(dān)保、兌付保證等問題，方案也做了詳盡的設(shè)計。

　　話題擺上議事日程

　　中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會提交的報告，無疑為市政債券的面世起了進(jìn)一步的推動作用。

　　報告認(rèn)為，隨著資金條件和金融環(huán)境的逐步改善，市政債券的創(chuàng)新突破已經(jīng)到了正式擺上議事日程的程度。一方面，目前中國居民儲蓄已超過10萬億元，這為發(fā)行市政債券直接吸收民間資金創(chuàng)造了良好的資金條件。另一方面，中國已初步建立了市場經(jīng)濟(jì)體系下功能完整的金融組織體系、金融市場體系及金融監(jiān)管和調(diào)控體系，市政債券發(fā)行所需要的金融環(huán)境已初步具備。

　　為此，中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會課題組建議，應(yīng)多方面開展工作，探索市政債券的應(yīng)用之路。

　　首先，在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)選擇一些重點城市進(jìn)行發(fā)行市政債券的試點。中央政府應(yīng)嚴(yán)格審批發(fā)行額度，嚴(yán)格限定市政債券的用途。值得注意的是，目前北京奧運會和上海世博會有關(guān)建設(shè)項目正在嘗試發(fā)行市政債券籌集資金，這些試點為市政債券走上前臺提供了很好的機(jī)遇。

　　其次，完善與市政債券發(fā)行相配套的政策。一是對市政債券的投資收益制訂減免稅政策以引導(dǎo)投資；二是向商業(yè)銀行開放市政債券市場，在政策上允許商業(yè)銀行投資市政債券；三是允許市政債券在全國性證券市場交易，并創(chuàng)造條件開辦市政債券的場外交易，通過場內(nèi)與場外交易，提高市政債券的流動性，降低投資風(fēng)險；四是建立有效的市政債券的發(fā)行與擔(dān)保機(jī)制，推進(jìn)市政債券的市場化發(fā)行，確定合適的發(fā)行與承銷主體以及發(fā)行方式，并運用合理的擔(dān)保結(jié)構(gòu)，落實擔(dān)保及風(fēng)險責(zé)任。

　　最后，建立市政債券優(yōu)先用于城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的保障機(jī)制。據(jù)透露，一些城市政府對于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以外的項目也希望發(fā)行市政債券，特別是收益較好的交通、供水等項目將成為債券發(fā)行的競爭對手。因此，必須綜合運用政府的調(diào)控手段和市場機(jī)制，保障城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金要求，例如設(shè)立政府環(huán)保專門預(yù)算用于償還債券等。

　　市政債券帶來什么

　　在西方發(fā)達(dá)國家，市政債券是一種成熟的融資工具，已有100多年的發(fā)展歷史。戰(zhàn)后日本積極利用市政債券為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金，近年來許多發(fā)展中國家也積極發(fā)展市政債券市場。經(jīng)驗證明，市政債券作為一種金融工具，可以成為國家實施積極財政政策、擴(kuò)大內(nèi)需的有益補(bǔ)充，并為有巨大資金需求的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開辟新的融資渠道。

　　目前，我國正處于城市化的加速發(fā)展階段，從現(xiàn)有的融資體制來看，雖然在規(guī)模上形成了以信貸融資為主、財政與證券融資為輔的基本融資格局，但由于常常受到根深蒂固的財政融資方式和觀念的侵蝕，三種融資形式不能相互協(xié)調(diào)配合，仍然難以打通城市化進(jìn)程中形成的資金瓶頸。

　　中國投資學(xué)會副會長劉慧勇認(rèn)為，市政債券的引入將為城市化進(jìn)程提供更為有力的支持。在城市發(fā)展前期，需要大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。但此時的城市經(jīng)濟(jì)并未發(fā)展到一定水平，城市財政稅費收入較少而需要的投資支出較大，支大于收，由此決定了這樣的時期需要適當(dāng)多發(fā)行市政債券。當(dāng)城市的各項基礎(chǔ)設(shè)施都建設(shè)好了、不再需要加大投資的時候，城市財政必將出現(xiàn)大量盈余，可用于償還以前所借債務(wù)。在稅費收入少的時期發(fā)行市政債券，稅費收入多的時期償還市政債券，這是一種長期發(fā)展的戰(zhàn)略考慮。對于發(fā)展階段的城市來說，發(fā)行債券便于吸收勞動力參與城市建設(shè)，符合我國金融結(jié)構(gòu)的調(diào)整方向，而且從信用評級到二級市場交易都有很成熟的經(jīng)驗可供借鑒。

　　更有專家指出，開放市政債券，不僅能促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展，還能為證券市場提供更為豐富的證券品種。近年來，我國證券市場在深度和廣度方面都取得了長足進(jìn)步，但就市場結(jié)構(gòu)而言，依然是單一品種主導(dǎo)的市場，股票獨大，并且股票與債券的比例失衡。市政債券的推出，可以在結(jié)構(gòu)上彌補(bǔ)證券市場的重大缺陷。由于市政債券的信用等級介于國債和公司債之間，因此市政債券的利率可以低于同期限公司債利率，但略高于同期限國債利率。這樣的金融商品，不僅居民個人可以購買，商業(yè)銀行和各類投資基金、證券公司等均可介入。

　　清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院金融系朱武祥教授認(rèn)為，在社會公眾儲蓄資金、保險資金、社保資金長期安全保值和穩(wěn)健增值需求日益增長的背景下，市政債券融資可以為儲蓄資金、保險資金等提供風(fēng)險匹配的固定收益證券投資工具。社會公眾既是公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的消費者，又是投資者，降低了公用事業(yè)投資的資本成本。同時，發(fā)展市政債券還有助于固定收益證券創(chuàng)新，促進(jìn)風(fēng)險管理技術(shù)的發(fā)展，并限制目前的公用事業(yè)上市公司過度股權(quán)融資行為和自由現(xiàn)金流增加風(fēng)險的投資行為。