本報記者 張宇哲

　　農(nóng)村金融問題專家指出，思路即便確定，農(nóng)發(fā)行今后發(fā)展中的資金來源，是否開展儲蓄業(yè)務(wù)，是否要求盈虧平衡等問題依然有待深究

　　“即將召開的中央農(nóng)村工作會議，一個重要內(nèi)容是討論農(nóng)村金融體制的整體改革問題 。配合農(nóng)村金融體制的調(diào)整，將會對農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的去向給一個明確思路。”國家發(fā)改委農(nóng)村經(jīng)濟司司長杜鷹近日向《財經(jīng)時報》強調(diào)，“農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是支撐農(nóng)村金融的完整體系。”

　　中國銀監(jiān)會人士也稱，類似農(nóng)發(fā)行等政策性銀行的不良資產(chǎn)處置問題，目前還沒有成文政策，銀監(jiān)會將依照“一行一策，具體問題具體分析”的思路，對政策性銀行的不良資產(chǎn)開刀。

　　目前有關(guān)農(nóng)發(fā)行改革的思路大致有四種，持不同思路的農(nóng)村金融問題專家一直未能達(dá)成一致。有專家還向本報指出，即使中央農(nóng)村工作會議確定農(nóng)發(fā)行改革思路，背后涉及的種種農(nóng)發(fā)行再發(fā)展的問題，亦難輕松解決。

　　出路何在？

　　據(jù)官方統(tǒng)計，截至2003年6月底，國有獨資商業(yè)銀行不良貸款占金融機構(gòu)不良貸款的比例為22.19%，政策性銀行為18.61%，股份制商業(yè)銀行為9.34%。

　　“在政策性銀行中，農(nóng)發(fā)行不良貸款率最高。糧食企業(yè)的財政風(fēng)險補貼，是通過農(nóng)發(fā)行劃撥給糧食企業(yè)的，但現(xiàn)在有些地方挪用糧食收購貸款屢見不鮮。”國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員陳劍波說，“農(nóng)發(fā)行每年都虧損，時間一長窟窿越變越大。”

　　“由于政策性銀行的錢是國家的，資金來源為央行轉(zhuǎn)貸款，也就容易造成政策性銀行不負(fù)責(zé)任或不注重結(jié)果。他們在內(nèi)部風(fēng)險控制方面和商業(yè)銀行相比，也的確差一些。”多次參與地方農(nóng)村金融調(diào)研的社科院農(nóng)村發(fā)展所研究員張軍說。

　　1998年3月，隨著國家糧食流通體制改革，國務(wù)院決定將農(nóng)發(fā)行承擔(dān)的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、扶貧等專項貸款業(yè)務(wù)，以及糧棉企業(yè)加工和附營業(yè)務(wù)貸款劃轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)銀行。農(nóng)發(fā)行自此專一履行糧棉油收購資金封閉管理職能。

　　“糧食企業(yè)市場化后，農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)逐漸萎縮，業(yè)務(wù)范圍比較窄，而目前農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、糧食的綜合生產(chǎn)能力等都需要加強。這些變化將影響國務(wù)院對整個農(nóng)村金融體制改革的調(diào)整方案制訂，涉及農(nóng)發(fā)行改革的內(nèi)容也在其中。國務(wù)院可能會對我們的業(yè)務(wù)范圍進行調(diào)整，另外還涉及到農(nóng)業(yè)保險。”農(nóng)發(fā)行有關(guān)人士說。

　　制訂政策性銀行條例

　　農(nóng)發(fā)行現(xiàn)在全國有省、地縣機構(gòu)2000多個，員工近6萬名。銀監(jiān)會法規(guī)部人士向記者表示：“政策性銀行是特殊的金融機構(gòu)，從它成立始就沒有條例規(guī)范來監(jiān)管它的經(jīng)營行為。銀監(jiān)會正在制訂《政策性銀行條例草案》，涉及政策性銀行的業(yè)務(wù)范圍、資本金來源、經(jīng)營方針，應(yīng)該遵循哪些國家政策，它是營利還是非營利銀行，如果政策性業(yè)務(wù)虧損了誰補損等具體問題。”

　　這位人士同時透露，銀監(jiān)會也在設(shè)計對政策性銀行進行監(jiān)管的一系列問題，“就等國務(wù)院提起立法計劃”。

　　記者采訪多位農(nóng)村金融問題專家后獲知，目前對農(nóng)發(fā)行的去向有四種思路：關(guān)閉；并入農(nóng)業(yè)銀行；將政策性職能委托給某一商業(yè)銀行承擔(dān)；恢復(fù)、完善政策性銀行的功能。上述方案爭執(zhí)不下。

　　傾向“關(guān)閉”意見的農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員曹力群認(rèn)為，農(nóng)發(fā)行對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展沒有起到應(yīng)有的積極作用，因此沒有單獨存在的價值。

　　中央財經(jīng)大學(xué)教授、中國金融學(xué)會副秘書長秦池江也認(rèn)為，隨著糧食流通體制轉(zhuǎn)向市場化，農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)越來越窄。但是，農(nóng)村金融體系僅依靠農(nóng)信社顯然不夠。“應(yīng)該把農(nóng)發(fā)行的政策性職能交給農(nóng)業(yè)銀行。國外的農(nóng)業(yè)銀行多數(shù)帶有政策性業(yè)務(wù)性質(zhì)。或者把農(nóng)發(fā)行變成一個農(nóng)業(yè)保險公司，農(nóng)業(yè)保險目前基本沒有開展，而農(nóng)村的養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)等沒有農(nóng)業(yè)保險的支持，今后發(fā)展將受到影響。”

　　社科院農(nóng)村發(fā)展所張軍贊成“讓農(nóng)發(fā)行回歸商業(yè)銀行隊伍”，論據(jù)是：商業(yè)銀行貸款發(fā)放、內(nèi)部風(fēng)險控制更規(guī)范，政府也可以通過貼息、營業(yè)稅減免等措施引導(dǎo)農(nóng)發(fā)行進行政策性服務(wù)。

　　但他也擔(dān)心，商業(yè)性職能與政策性職能混合起來，農(nóng)發(fā)行可能“重蹈覆轍”。“當(dāng)初把政策性職能從農(nóng)行分離出來，就是因為商業(yè)性和政策性功能混合在一個銀行里，商業(yè)性銀行容易用政策性功能來彌補商業(yè)性虧損，掩蓋其商業(yè)性經(jīng)營狀況”。

　　張軍建議，如果將政策性銀行功能與商業(yè)性銀行功能合為一體，就要制訂嚴(yán)格的法律和界限，避免商業(yè)性銀行把商業(yè)性虧損算到政策性虧損里。

　　陳劍波則認(rèn)為，應(yīng)該恢復(fù)農(nóng)發(fā)行的政策性職能，使其成為一個真正意義的政策性銀行。“現(xiàn)在最大的問題是農(nóng)發(fā)行等于是財政部的糧食收購部，嚴(yán)格意義上根本就不是一家銀行，所以我建議把農(nóng)業(yè)銀行現(xiàn)在承擔(dān)的一部分政策性銀行職能再劃回農(nóng)發(fā)行。”陳說。

　　方案確定仍難實施

　　“即便中央農(nóng)村工作會議確定了農(nóng)發(fā)行改革思路，定位后問題仍不少。第一個問題就是資金來源——是央行再貸款支撐，還是允許農(nóng)發(fā)行參與到儲蓄動員的競爭中去？”

　　陳劍波對農(nóng)發(fā)行今后的發(fā)展感到憂慮：“很明顯，農(nóng)發(fā)行繼續(xù)完全靠央行的再貸款支撐下去很困難，擴大它的資金來源如果只靠這一種方式，央行會有很大困難，所以是否考慮讓農(nóng)發(fā)行也開展儲蓄業(yè)務(wù)？”

　　陳隨即提出第二個問題：“如果允許農(nóng)發(fā)行開展儲蓄業(yè)務(wù)，它的腿夠不夠長？”這是指農(nóng)發(fā)行基層網(wǎng)絡(luò)夠不夠，目前農(nóng)發(fā)行的基層機構(gòu)只到縣一級。“我們建議將農(nóng)信社改革和農(nóng)發(fā)行的定位相結(jié)合，把一些基層地區(qū)的信用社變成農(nóng)發(fā)行的基層行。農(nóng)發(fā)行有腿了，信貸管理也能更靠近基層。”

　　陳劍波透露，還有一個問題一直爭議較大，即政策性銀行是否也要盈虧平衡。“即使不賺錢，財務(wù)也要保持可持續(xù)。如果每年都虧損的話，這種銀行是辦不下去的，但國內(nèi)現(xiàn)在所有的政策性銀行都不考慮這個因素”。

　　陳劍波向《財經(jīng)時報》表示反對“將農(nóng)發(fā)行關(guān)閉劃入農(nóng)業(yè)銀行”的方案。他認(rèn)為這種方案“甩包袱”的嫌疑很大，表明中央財政至少不想百分之百填補這個窟窿。“不論農(nóng)發(fā)行是關(guān)是并還是轉(zhuǎn)為商業(yè)銀行，支撐農(nóng)村發(fā)展必須要有政策性職能的銀行承擔(dān)。如果把農(nóng)發(fā)行撤掉，就只能委托商業(yè)性銀行承擔(dān)這一職能，這會派生出別的問題”。

　　比如，委托商業(yè)性銀行后費用怎樣計算？要不要給商業(yè)性銀行補貼？補貼多少？

　　陳劍波分析：“商業(yè)銀行不會用它通過競爭得來的儲蓄資源用于政策性業(yè)務(wù)，除非給商業(yè)銀行補貼或提供再貸款，這里面難免會討價還價。而且如果給再貸款的利息進行補貼，商業(yè)銀行也可能用這筆資金做別的事情。因此各種方案都還需要商榷。”