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本報記者蔣明倬 田毅吉林、北京報道
“倉稟實而知禮節�！�2000多年前的管仲肯定沒有踏足過東北的白山黑水。否則，他眼里的糧食問題一定不止關乎于詩書禮儀。
現在，一個比振興東北老工業基地更為艱深的老話題慢慢浮出水面：在號稱“中國糧
倉”的東北三省，糧食補貼缺口日益嚴重。此難題潛伏長達十年，如今已到了迫在眉睫的地步。
一個本意為民的糧食風險基金政策，經過數度變遷，反倒蛻變為地方政府、農民、糧食企業、財政和銀行之間利益糾葛的根源。事件本身也為中國老糧食基地的改造提出了新的拷問。
千億欠賬
我國建立的是中央、省、地、縣四級糧食風險基金制度。從1999年開始，中央財政對各省(自治區、直轄市)實行了糧食風險基金包干，即需要地方政府提供配套資金。
“按1999年國家實行糧食風險基金包干辦法，國家要求我省每年配套糧食風險基金12.1億元，這遠遠超出了我省財政承受能力，每年的配套資金無力安排到位。”吉林省政府一官員告訴記者。
記者從吉林省有關渠道了解到：1997年到2002年間，吉林省共欠37.75億元糧食風險基金配套資金，國家財政三次通過預算扣款強制到位8.9億元，吉林省兩次通過向商業銀行借款解決20.55億元，尚欠配套資金8.3億元，加上今年仍有8.7億元資金缺口，共計17億元還需要繼續通過向商業銀行借款解決。
來自遼寧省財政廳的數字顯示，截至2001年9月底，全省糧食購銷企業共有陳糧73億斤，財政部門需要拿出20多億元為其銷售實行補貼。
黑龍江省財政廳一位處長在電話中向記者透露，1999年前，該省這部分資金缺口為7億元左右，之后幾年缺口為6億元左右�！拔覀冋谙蚴±锖椭醒氪驁蟾妫Ｍ芟蛏虡I銀行借款”。
“上世紀八十年代糧改時只有300億元的掛賬，現在雖然沒有具體數字，但估計有上千億元。東北三省和內蒙古自治區是北方糧食主產區，估計實際糧食補貼缺口資金在全國的1／3左右。”原農業部政策法規司司長郭書田給本報記者算了一筆帳；還有學者認為，目前的掛帳雖無具體的統計，但是幾千億元是一定有的。
“31號文”脆弱之結
1993年，國務院決定推出糧食收購保護價制度——糧食風險基金于是出臺。次年，《糧食風險基金實施意見》即國發(1994)31號文件有了新的說法：“糧食風險基金是中央和地方政府用于平抑糧食市場價格、補貼部分吃返銷糧農民因糧食銷價提高而增加的開支，是實施經濟調控的專項資金。”
當時決策層的初衷是鼓勵農民的種糧積極性。但是，十年之內此政策的一個“副產品”形成了“新”的債務鏈。于是，歷史遺留問題不斷橫亙在繼任者面前。
1999年，國務院出臺《關于進一步完善糧食流通體制改革政策措施的通知》(國發〔1999〕11號)，中央對地方糧食風險基金補助實行包干辦法。此前，中央和省財政所承擔的比例為1：1.5，缺口部分分攤比例為1：1；此后，各地的配套資金必須納入地方財政預算設在農業發展銀行開設的糧食風險基金專戶內，按期將補貼撥給糧食購銷企業。“糧食風險基金缺口對地方政府來說壓力巨大�！焙邶埥r業廳一位官員在電話中對記者說。記者調查發現，東北三省很多地方政府除了向農業發展銀行這一政策性銀行貸款外，不少還向商業銀行借款。
記者從財政部了解到，2001年，幾部委聯合下發《糧食風險基金監督管理暫行辦法》(財建2001691號)，其中規定：對地方財政特別困難的部分糧食主產區，在當年安排的地方配套的糧食風險基金高于上年的前提下，對確實無法足額到位的缺口部分，繼續實行經批準向商業銀行借款的辦法。這一條文后成為許多地方政府向商業銀行擔保貸款的政策依據。
在省級財政捉襟見肘、力不能及的情況下，商業貸款成為惟一的解決通道。
吉林省農業發展銀行人士向記者證實了吉林省曾通過向商業銀行借款20多億元解決這部分資金缺口問題。
無論是從哪一間商業銀行貸款，幾十億的糧食風險基金缺口的貸款都已成為歷史陳帳——8年的還款期有的已過，新帳舊帳中有多少已列入東北地區商業銀行的不良貸款，目前還未見官方正式的統計數據。
“霜降”之后
到了1998年，“31號文件”終于受到現實的挑戰。
糧食流通體制改革提速，糧食風險基金的補貼制度出臺，突出重點是在量上有所增加。經過這一制度的激活，一個地區生產糧食越多，配套的資金也就越多；保護價越高，敞開收購得越多，地方財政的負擔就越重。從表面上看，地方政府可以多得中央的風險基金補貼，但是得到補貼越多，地方政府配套的基金也要升級。據統計，1998至2000年中央財政對糧棉油政策性價格補貼分別為565.04億元、492.29億元和758.74億元，但是地方仍然難以應付。
目前中央、省財政與市、縣財政分別負擔76%和24%，雖然市縣比例不高，但是絕對額比較大，有些地區糧食的風險基金配套額已經占當年財政收入10%-20%。在有的產糧區已形成“糧食大縣，財政窮縣”的固定模式。吉林省九臺市財政局的一位官員對記者說：“九臺市糧食風險基金一年要3000萬元配套資金，不能及時到位的由省財政統一向銀行貸款墊付，年底再扣還；而九臺市當年的財政收入才1.2億元，光是糧食風險基金一項就占了1／4�！彼裕h官們深嘆，糧食風險基金的制度化、基金基數的增加以及“多生產多補貼”的原則使產糧區政府財政猶如“霜降”。
大多數國家的糧食政策是從確保糧食安全的角度設計和安排的，因此有學者提出異議，“國家糧食政策應該重點放在產區”。近幾年來，產糧大省要求調整中央和地方糧食風險資金的比例、要求重點向糧食主產區傾斜的呼聲也越來越高。
糧食問題的背后是農民問題。糧食風險基金的建立是想間接補貼農民。“從實踐中看來這一目的難以實現�！焙鲜∩鐣茖W院經濟研究所的鄧大才這樣評價。他認為糧食部門作為一個市場主體，要追求自身利益最大化；另一方面，它又要讓利于民。這本身就是一對矛盾。
誰來買直補試點的單？
糧食政策的納新終于到了時候。
2001年，國務院下發了《關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》，要求探索如何把國家對糧食的財政補貼真正補給農民。2002年，吉林省東豐縣、安徽省來安縣等被列為糧食補貼方式改革試點。
吉林省東豐縣2002年補貼農戶7.87萬戶，兌現糧補資金2155.3萬元。目前，糧食直補試點資金主要來源于糧食風險基金。吉林省現有的糧食風險基金全部用于糧食的儲存、銷售和利息補貼等方面，實際支出尚有非常大的資金缺口。根據測算，吉林省用于庫存糧食補貼、地方儲備、促銷、出口等方面的必要支出預計需要48.5億元，而吉林省現有糧食風險基金只有38.3億元。因此，通過糧食風險基金解決糧食直補問題目前無法做到。
據統計，2002年安徽在兩個試點縣共直接發放補貼資金近4000萬元。由于改革是以試點的方式進行，財政部門每年仍然還要支付給兩個試點地區老庫存糧食利息費用補貼近8000萬元，而試點同時還要支付給農民，這就為財政部門造成雙重壓力。安徽省財政局經濟建設處的有關人員介紹，安徽省近3年糧食風險基金缺口還有10億元，現在正請求中央協調解決。
溫家寶總理今年10月28日在國務院召開的農業和糧食工作會議上指出，要繼續推進糧食流通體制改革。重點放在保護糧食主產區和農民種糧積極性上，把通過流通環節的間接補貼改為對農民的直接補貼。明年從糧食風險基金中拿出一部分，主要用于補貼糧食主產區的種糧農民。
有關官員曾經對媒體表示：“國家不能另外再拿一塊錢做這項事情，以前大規模搞還遇到這么多障礙，這個事情只能是試點研究，整體的方案現在還沒有，但一定要往這個方向走。”
據國務院研究中心一位參與政策制定的研究員向記者透露，國務院可能在下半年出臺政策，明年的“直補”試點將推廣到全國，糧食風險基金將不復存在，但中央和地方財政仍將為“直補”出資。
“我們現在只有寄希望于糧食流通體制的再次改革，能降低庫存，減少補貼，而以往的舊賬到不能再拖的時候只能向中央申請抵減政策了�！焙邶埥∝斦䦶d那位處長說起前路很是無奈。
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