本報記者 孫銘 北京報道

　　剪不斷，理還亂。

　　央行與財政部的借款問題，終于提交給了國家最高權力機構裁決。本月23日召開的全國人大常委會第5次會議，正式討論了國務院提交的《關于規范處理1995年以前中央財政向人 民銀行借款問題的報告》。

　　23日上午的第一次會議上，委員們聽取了全國人大財政經濟委員會對國務院這個報告的審查意見，財經委副主任委員劉積斌就審查意見作了匯報。26日上午的會議上，委員們再次就這個報告進行了審議。

　　至此，雖然最終結果尚未確定，但一直趴在央行賬上的1582億元政府借款，已經顯出了徹底解決的希望。

　　財政部的苦衷

　　財政部向央行借款，是在當時財政窘迫情況下的無奈之舉。

　　據介紹，1995年之前，財政支出大于財政收入的部分，除了一部分依靠發行國債外，其余的都是通過向央行借款來解決。當時的央行基本是財政的“出納”，獨立性問題根本無從談起，貨幣政策操作受到極大干擾，嚴重的通貨膨脹問題在所難免。“當時的財政預算是軟約束的，一旦出現了財政赤字，政府從哪兒找錢？最方便的途徑就是向央行借錢。”對外經貿大學金融系主任郭紅玉說。

　　1993年，國務院下發通知，要求財政不得向央行借款。同年12月25日，《國務院關于金融體制改革的決定》正式下發，文件要求“財政部停止向中國人民銀行借款，財政預算先支后收的頭寸短缺靠短期國債解決，財政赤字通過發行國債彌補”。此后，《預算法》和《中國人民銀行法》相繼頒布實施，這兩部法律正式以立法的形式切斷了財政和央行的直接聯系。其中《中國人民銀行法》第28條明確規定，“中國人民銀行不得對政府財政透支，不得直接認購、包銷國債和其他政府債券。”

　　但過去的問題已經存在。截止到1994年年底，財政累計的借款已經高達1582億元。如何償還這筆借款，成了財政部的一塊心病。

　　據悉，財政部原計劃用財政盈余逐漸還清這筆借款，但是1998年以后，我國政府實行積極的財政政策，財政赤字進一步加大，每年都要發行1000億元以上的國債才能滿足財政支出的需要。原先設想的依靠財政贏余來償還央行借款的計劃，因此被擱置起來。

　　改革開放以來，除了1985年財政出現盈余外，其余的年份都是財政赤字。郭紅玉分析，由于國民收入分配向單位和個人傾斜，財政收入占國民收入的比例下降，中央財政收入占國家財政收入比例也持續下降；然而，在財權分散時，事權并未同步下放，財政收支結構未能適應經濟形勢轉變而同步轉變，財政支出有增無減。在這種情況下，財政部只好向央行伸手借錢。

　　央行的理由

　　在央行看來，借債還錢天經地義——是財政部借的錢，當然需要財政部將錢如數奉還。

　　央行一位研究人士認為，財政部欠央行的借款，必須有相應的資金來償還。否則，央行只能通過發行貨幣的方式來彌補這個窟窿，這相當于由全體的貨幣持有人來分攤這個損失。而央行通過這種方式投放的是威力巨大的基礎貨幣，這樣的方式可能引起嚴重的通貨膨脹。

　　該人士透露，自1995年以后，央行與財政部一直試圖解決這個歷史遺留問題，但每次都是無果而終。

　　“財政部與央行的借款不同于一般的借款，兩者都是政府的組成部門。”央行這位人士說，央行的收支要接受財政部的管理，央行的贏利上繳財政，虧損也由財政彌補。兩個部門之間千絲萬縷的聯系，更增加了解決問題的難度。

　　時間轉眼到了2003年。隨著新一屆政府上任，央行貨幣政策的獨立性也有了相當程度的提高。不僅貨幣政策委員會的構成進一步優化，金融監管的職能也從央行分拆出去。

　　而日前據央行貨幣政策委員會委員李揚透露，央行制定和執行貨幣政策，將由原先考慮的兩個目標——幣值穩定和經濟增長，轉換成為單一目標——幣值穩定。這樣，央行似乎更有理由提出要盡快解決政府欠款問題。因為在經濟增長不作為貨幣政策主要目標的前提下，已經沒有理由因財政借款問題懸而未決影響到幣值穩定。

　　“鑄幣稅”設想

　　在業內人士看來，討論財政與央行的借款，“鑄幣稅”的問題是無法繞開的。

　　所謂“鑄幣稅”并不是一種真正的稅種，而是理論上對貨幣發行收入的界定。在金屬貨幣時代，基本上不存在貨幣的發行收入。但當貨幣形式發展到信用貨幣時代，貨幣發行從技術上脫離了實體經濟的束縛，成為一種能為發行者帶來發行收入的特權。西方政府曾以“鑄幣稅”的形式對私人銀行發行現鈔課稅，作為允許他們擁有貨幣發行特權的交換。

　　而“鑄幣稅”是由財政使用還是央行使用，一直是爭論的焦點。

　　“從形式上看，由于央行壟斷了貨幣發行權，貨幣發行收入歸中央銀行一家擁有。但是，如果財政不歸還央行的借款，也就是財政赤字貨幣化，那么財政部將獲得‘鑄幣稅’。”郭紅玉分析說。

　　也許，通過將鑄幣稅轉移到財政部，不失為一條解決辦法。對此，中國社科院世界經濟與政治研究所余永定教授認為，從理論上說，中國政府可以增加財政赤字，并通過使財政赤字貨幣化的方式最大限度地征收鑄幣稅。短期來看，這是一種最方便、成本最低的赤字融資方式。然而，這又是一種非常危險的游戲。在歷史上，這種政策幾乎無一例外地給實行這種政策的國家最終造成了經濟災難，而我國目前的財政狀況還遠未糟到需要使財政赤字貨幣化的地步。

　　證券化思路

　　財政赤字貨幣化的方式顯然不可行，但財政部償還借款亦是心有余而力不足。

　　“單純強調財政部還款是沒有意義的。”郭紅玉說。

　　“可以嘗試將這些借款證券化，這是目前最好的解決辦法。”她表示，將這些不規范的借款轉換成比較規范的債券，由中央銀行持有這些債券。

　　郭認為，證券化的解決辦法可以收到一石多鳥的效果。由于央行需要進行公開市場操作，但工具不足，如果將這些借款轉成可供央行進行操作的工具，無疑會極大增加央行操作的便利。證券化方案的優點還在于，它在有效增加央行持有的有價證券余額的同時，不會形成新的基礎貨幣投放——基礎貨幣在轉換前就已經投放了；對中央財政也不會形成太大的壓力——中央財政在轉換前后都必須對該筆債權支付利息。

　　但是，由于這種債券是財政部作為債務人，具有國債的性質，需要全國人大的批準。分析人士指出，央行與財政部的借款糾葛之所以提交全國人大討論，最終的解決途徑可能就是這種證券化的思路。

　　“除了轉換成規范的證券以外，也不排除財政部將借款轉成對央行的資本金，或者沖減央行上繳財政部的利潤。”郭還提出了其他思路。