一種比較理想的思路是：在現有條件下實行“市縣分置”，即“市”只管理城市自身，縣改由省直接管理；在改革先行的浙江省，“虛化”乃至考慮逐步撤掉地級市，已經是政策的下一步目標

　　本報記者 李兆清

　　十六屆三中全會通過的關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定中，強調要合理劃分中央和地方經濟社會事務的管理責權，加快形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。

　　關于深化行政管理體制改革的問題，國家行政學院公共管理教研部副主任、全國縣級行政管理研究會副理事長薄貴利近日接受《財經時報》采訪時認為，中國迄今20多年的體制改革，說到底，就是改革高度集權的管理體制，建立合理的分權體制；而由高度集權走向合理分權，這是現代化發展的必然規律。

　　全國人大研究室特約研究員、國家行政學院教授杜鋼建告訴《財經時報》，中央與地方的分權，也是這次改革要解決的一個重要問題。在經濟管理方面，通過改革，將逐漸縮小地方的經濟管理職能，特別是市縣以下政府制訂經濟政策的職能；地方那些涉及給企業制造障礙、涉及經濟環境的“職能”，要大為減少。

　　有關專家介紹，在這輪改革中，將根據“屬地原則”，由市縣政府更多地直接管理公共事務；而在經濟領域，凡是中央有法律法規的，地方只能執行，不能再加碼，例如企業設置、企業投資經營、市場準入和一些資格資質認定等。

　　改革“市管縣”體制

　　一位參與行政管理體制改革方案研究的專家向《財經時報》透露，合理劃分中央和地方經濟社會事務的管理責權的短期目標是：逐步取消計劃單列市，或者轉變為直轄市，或者變為省轄市；城市除了直轄市，均由省政府管轄；市管縣體制除了郊區縣，要逐步取消，由“城鄉合治”改為“城鄉分治”。

　　當被問及市管縣體制將怎樣改革時，專家介紹，一種比較理想的辦法是，在現有條件下實行“市縣分置”，即“市”只管理城市自身一塊，縣改由省直接管理。

　　薄貴利教授告訴《財經時報》，中央與地方合理分權的一個重要方面，是建立地方公共行政體制；而按照加快城鎮化進程的要求，推進城鎮行政體制改革，依據城市型和廣域型行政建制的不同性質和特點，改革市管縣體制，實行“市縣分置”，這是創新地方行政管理的重要模式。

　　所謂“地方公共行政體制”，即執行地方公共意志，行使地方公共權力，制定地方公共政策，管理地方公共事務，生產地方公共物品，提供地方公共服務，維護地方公共秩序，滿足地方公共需求的地方行政組織體系和管理制度。

　　安徽省社會科學院社會學所研究員吳理財告訴《財經時報》，完善社會主義市場經濟，無疑是要進一步消解計劃經濟的殘余影響。由此，改革現行的“市管縣體制”就顯得很有必要。改革20年來的實踐證明，市管縣體制實際上阻礙了城鄉資源的合理流動和優化配置。

　　復旦大學歷史地理研究所周振鶴教授說，《憲法》規定行政區劃分省、縣和鄉鎮三級，但沒有條例說地級市可以管縣。當前最主要的問題是地方政府既是政治管理機構，又是經濟管理機構，審批等各項權力都限制在政區范圍內；而行政層級多，行政成本高，影響辦事效率。

　　束縛區域經濟發展

　　目前，全國行政區劃分為省(自治區、直轄市)、縣(自治縣、市)、鄉(民族鄉、鎮)三級，但部分地方沿襲了“專區(地區)”制度。1982年中央決定改革地區體制，推行市領導縣體制，并以江蘇為試點；1983年1月，國務院批準江蘇省撤銷所有地區，地區所轄各縣劃歸11個市領導。

　　1999年，中央關于地方機構改革的一份文件明確了“市管縣(市)”體制改革方向。截至2001年年底，全國共有地級行政建制332個，其中地級市265個，占地級行政建制的80%；地級市領導縣的數量占全國總數的70%，人口占總人口的80%以上。中國多數地方的行政區劃層級目前實際上由“虛四級”變為“實四級”，管理層次之多為各國之首。

　　近年來，在中國經濟發達的東南沿海地區，如蘇錫常地區、珠江三角洲、環渤海經濟圈等，市管縣體制已經嚴重束縛了區域經濟發展。一些市將縣視為“附屬行政單位”，要求其經濟發展從屬于市區經濟發展的需要。

　　吳理財告訴《財經時報》，最好的辦法是在既成的條件下，實行“市縣分置”，即“市”只管理城市自身一塊，縣改由省直接管理。

　　目前，海南省已經完全實行了“市縣分置”(即“市”只管理城市自身，縣改由省直接管理)的體制。從2002年8月起，浙江省把地區一級的經濟管理權限直接下放給包括紹興縣在內的20個縣區，經濟上近似“省管縣”。這種“直管”擴展到社會管理職能，如出入境管理、戶籍管理、車輛管理等，重點是縣財政直接對省負責。

　　當時由浙江省委下發的一份文件中，涵蓋了計劃、經貿、外經貿、國土資源、交通、建設等12大類擴權事項，幾乎囊括了省市兩級政府經濟管理權限的所有方面。文件里用四個字表述擴權的總體原則——“能放都放”。

　　先“虛化”地級市

　　經濟大省江蘇省政府的一個研究機構，也在積極探討市管縣體制改革問題，實際上為實行“市縣分置”做準備。中共江蘇省委黨校主持了國家“十五”社科規劃資金項目“構建省直接管理縣�熓校牭墓�共行政體制”，以及有關江蘇省市管縣體制的歷史、現狀及其改革建議的研究。

　　據悉，在改革先行的浙江省，“虛化”乃至考慮逐步撤掉地級市，已經是政策的下一步目標。浙江省委政策研究室在主持制訂“擴權”政策時，也包含了行政管理體制創新方面的思路。當時根據調研情況曾提出一種方案——經濟強縣直接劃歸省上管轄，形成“直轄縣”。

　　“將來虛化甚至撤掉地級市，使它成為本來意義上的城市，在行政級別上和縣平行，實行省縣兩級政府的地方行政管理體制，浙江最具備這方面的條件。”浙江大學財政研究所所長朱柏銘教授說，目前，浙江在財權和人事權方面，實際上接近于“省管縣”行政體制。“強縣擴權”使這些經濟強縣也直接掌握了經濟大權。改革之后，地級市對這些“擴權縣”的管理已經相當有限。

　　吳理財對《財經時報》說，由于“市管縣”體制主要依靠行政性力量維持，存在著侵占縣及農村地區利益的趨向。例如，在計劃經濟體制后期，“市”往往通過截留指標、資金、爭項目、財政提取和各種行政審批侵占縣的利益；在市場經濟條件下，城鄉的資源不是依據市場的原則來配置，而是以人為的行政力量來分配，自然會進一步侵害“縣”及農村地區的利益，從而形成所謂“市壓縣”、“市卡縣”、“市擠縣”、“市吃縣”或“市刮縣”的局面。

　　“市管縣”體制由來

　　從整個體制背景看，當代中國政府體制有八個層次，也就是中央、省區、計劃單列市、地市、縣市、區、鄉鎮和村。其中計劃單列市為副省級。

　　1949年新中國成立后不久，為了保證城市蔬菜等副食品的供應，天津、無錫、常州、北京和上海等大城市自發地領導起周圍的縣。

　　到1958年年底，全國已有29個市管轄120個縣級單位。

　　1959年12月，第二屆全國人大常委會通過了《關于直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣的決定》，認可了這一體制并在全國迅速推廣開來。僅一年的時間，全國已有52個市領導243個縣，約占全國縣建制總數的1／8。

　　改革開放以后，市管縣體制又逐漸興起。1982年，全國有58個市領導171個縣。同年，中共中央發出了關于改革地區體制試行市領導縣體制的通知，年末即在江蘇省試點，第二年開始在全國廣泛推行。

　　到2002年年底，全國332個地級單位中，已有275個改為地級市，地級市所領導的縣占縣級單位總數的70%以上。