由于涉及種種利益和法律關(guān)系，《國(guó)有資產(chǎn)法》在涉及一些部門管轄權(quán)的問(wèn)題上爭(zhēng)議較大，甚至已超出立法層面，具體出臺(tái)時(shí)間還不能確定

　　本報(bào)記者李兆清

　　記者從全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)獲悉，原《國(guó)有資產(chǎn)法》(簡(jiǎn)稱“國(guó)資法”)起草工作組組 長(zhǎng)劉儀舜近日去職。

　　這一人事變動(dòng)引起法學(xué)界關(guān)注。《國(guó)有資產(chǎn)法》迄今已經(jīng)醞釀了10年。有學(xué)者指出，國(guó)資委制定出臺(tái)的《國(guó)資管理暫行條例》，與正在起草的《國(guó)有資產(chǎn)法》的立法精神有相悖之處。而劉儀舜曾對(duì)國(guó)資委的定位和職能提出自己的看法：一是“既是政府機(jī)構(gòu)，又是事業(yè)單位，還要搞經(jīng)營(yíng)管理”，難免政企不分；二是國(guó)資委同時(shí)作為196家國(guó)有特大型企業(yè)的大股東，具有任命董事長(zhǎng)、監(jiān)事長(zhǎng)、總經(jīng)理甚至財(cái)務(wù)總監(jiān)的權(quán)力，權(quán)力集中。

　　法學(xué)界人士普遍認(rèn)為，建立新型國(guó)有資產(chǎn)管理、營(yíng)運(yùn)、監(jiān)督體制和機(jī)制，建立國(guó)有資本出資人制度，涉及投融資體制、財(cái)稅體制、人事體制及政府機(jī)構(gòu)設(shè)置等一系列改革。如中國(guó)政法大學(xué)教授李曙光所說(shuō)，由于涉及種種復(fù)雜的利益和法律關(guān)系，《國(guó)有資產(chǎn)法》的起草與出臺(tái)仍面臨著許多障礙，需要從多個(gè)角度討論這一法律的制定。

　　《國(guó)有資產(chǎn)法》早在1996年就已起草完畢，1997年得到了國(guó)務(wù)院的認(rèn)可，但由于涉及利益面太廣，歷經(jīng)數(shù)十次修改，至今仍無(wú)法出臺(tái)。劉儀舜此前曾表示：“即便樂(lè)觀地估計(jì)，‘國(guó)資法’2003年內(nèi)不可能出臺(tái)。”

　　中國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成了約12萬(wàn)億元的國(guó)有資產(chǎn)。但由于沒(méi)有一部法律規(guī)范其管理和經(jīng)營(yíng)行為，加之各地政府部門國(guó)資管理主觀隨意，甚至被企業(yè)內(nèi)部人控制，導(dǎo)致了投資管理無(wú)序和資產(chǎn)流失。在經(jīng)濟(jì)學(xué)界有一種判斷：從20世紀(jì)80年代初到2003年上半年，國(guó)有資產(chǎn)已經(jīng)流失數(shù)額共約1.5萬(wàn)億元人民幣之多。

　　爭(zhēng)議“國(guó)資法”

　　人大財(cái)經(jīng)委有關(guān)負(fù)責(zé)人向《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》透露，目前，《國(guó)有資產(chǎn)法》在涉及一些部門管轄權(quán)的問(wèn)題上爭(zhēng)議極大，甚至已經(jīng)超出簡(jiǎn)單的立法層面，因此，具體出臺(tái)時(shí)間還不能確定。

　　其中，最主要的爭(zhēng)議是要不要、又如何將行政事業(yè)性資產(chǎn)、金融類資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)劃入國(guó)資委管轄范圍之內(nèi)。國(guó)資委目前負(fù)責(zé)監(jiān)管的國(guó)有資產(chǎn)，僅限于經(jīng)營(yíng)性的、非金融類工商企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)。另一個(gè)問(wèn)題是，煙草、鐵道等特殊行業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)未來(lái)是否都將逐步納入國(guó)資委的統(tǒng)一管理。

　　在起草小組的專家看來(lái)，《國(guó)有資產(chǎn)法》不應(yīng)該是一個(gè)簡(jiǎn)單的部門法，而應(yīng)是一部憲法性文件。因?yàn)閲?guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)應(yīng)該屬于全體人民，它涉及全體國(guó)民的根本和基本利益。所以，應(yīng)由全國(guó)人民代表大會(huì)代表人民行使權(quán)力。在此認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上，《國(guó)有資產(chǎn)法》的起草應(yīng)該是在憲法基礎(chǔ)上構(gòu)架條款。

　　《國(guó)有資產(chǎn)法》的起草過(guò)程同以往有很大不同。過(guò)去的許多部法律都是由全國(guó)人大委托某一政府主管部門起草，而此次則是由全國(guó)人大自己出面，組織專門機(jī)構(gòu)，直接聘請(qǐng)專家組和顧問(wèn)組起草。

　　人大財(cái)經(jīng)委人士透露，《國(guó)有資產(chǎn)法》的起草工作實(shí)際已經(jīng)完成，現(xiàn)正處于修正和潤(rùn)色階段，俟機(jī)成熟，就會(huì)提交全國(guó)人大常委會(huì)討論。

　　草案大局已定

　　隨著中國(guó)加入世貿(mào)組織，大規(guī)模外資進(jìn)入中國(guó)。在外資對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行資產(chǎn)重組、兼并時(shí)，國(guó)有資產(chǎn)若沒(méi)有特定的法律約束，將可能導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)一步流失。

　　據(jù)人大財(cái)經(jīng)委人士介紹，《國(guó)有資產(chǎn)法》草案(以下簡(jiǎn)稱“草案”)認(rèn)真研究吸收了各地試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，其中許多問(wèn)題在理論和實(shí)踐中已陸續(xù)得到解決，“其實(shí)這已是一部基本成熟的法律文本”。

　　總量約12萬(wàn)億元的國(guó)有資產(chǎn)，關(guān)系到全國(guó)人民的利益，為防止腐敗行為，“草案”明確了各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)政府國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)具有監(jiān)督的權(quán)力。

　　“草案”中規(guī)定，“市級(jí)以上政府應(yīng)向同級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、使用情況，人大可委托審計(jì)機(jī)構(gòu)審查國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、特定經(jīng)營(yíng)部門國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)使用情況”；同時(shí)規(guī)定，“全國(guó)人民代表大會(huì)及各級(jí)地方人民代表大會(huì)依法對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理、經(jīng)營(yíng)行使監(jiān)督權(quán)，審議、批準(zhǔn)國(guó)資委年度國(guó)資運(yùn)營(yíng)收益預(yù)算及執(zhí)行報(bào)告”。

　　“草案”還明確規(guī)定，“產(chǎn)權(quán)是財(cái)產(chǎn)所有權(quán)及與財(cái)產(chǎn)所有權(quán)相關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)”。據(jù)劉儀舜解釋，中國(guó)迄今無(wú)論《憲法》還是《民法通則》等都沒(méi)有“產(chǎn)權(quán)”的概念。但此次“草案”明確了這個(gè)定義：產(chǎn)權(quán)既包括所有權(quán)，又包括經(jīng)營(yíng)權(quán)�熂捶ㄈ素�(cái)產(chǎn)權(quán)�牐划�(dāng)產(chǎn)權(quán)的概念適用于不同所有權(quán)主體之間的財(cái)產(chǎn)歸屬時(shí)，它指的是所有權(quán)；當(dāng)產(chǎn)權(quán)的概念適用于國(guó)家所有權(quán)內(nèi)部不同企業(yè)之間的財(cái)產(chǎn)歸屬時(shí)，則是指經(jīng)營(yíng)權(quán)。

　　劉儀舜認(rèn)為，這樣定義，既能夠維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的完整性、統(tǒng)一性，又能使國(guó)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，充分發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用，引導(dǎo)和推動(dòng)各種非國(guó)有經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。

　　三層管理兩級(jí)所有

　　“草案”還特別規(guī)定：國(guó)有資產(chǎn)管理新體制，應(yīng)形成國(guó)資管理機(jī)構(gòu)、國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司、國(guó)有企業(yè)等三個(gè)層次；中央政府和地方二級(jí)政府代表國(guó)家履行經(jīng)營(yíng)性、行政事業(yè)性、資源性三類國(guó)有資產(chǎn)的所有者職責(zé)。

　　國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)由“國(guó)務(wù)院和省、市(地)級(jí)政府按政資分開、政企分開、責(zé)權(quán)利相結(jié)合和精簡(jiǎn)、效能的原則設(shè)立”；國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)是“政資分開”后，政府專門管理國(guó)有資產(chǎn)的機(jī)構(gòu)，對(duì)資源性、行政事業(yè)性、經(jīng)營(yíng)性三類資產(chǎn)行使國(guó)有資產(chǎn)所有者代表的職責(zé)，并不直接對(duì)企業(yè)投資，實(shí)行委員會(huì)制進(jìn)行集體決策。

　　出資人代表的職責(zé)由授權(quán)經(jīng)營(yíng)的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司承擔(dān)。它相對(duì)政府而言是資本經(jīng)營(yíng)者，相對(duì)企業(yè)而言是國(guó)有股權(quán)代表。

　　國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)將主要包括兩類：一是作為特殊企業(yè)法人的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，包括授權(quán)經(jīng)營(yíng)的大型企業(yè)集團(tuán)、國(guó)有資產(chǎn)投資管理公司、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)控股公司等；二是國(guó)家授權(quán)的特定經(jīng)營(yíng)部門，包括郵政、少數(shù)軍工及金融性機(jī)構(gòu)。

　　對(duì)于社會(huì)公共、公益事業(yè)資產(chǎn)，按照法律規(guī)定，政府可依法出資設(shè)立國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，其管理體制由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)則根據(jù)法律、法規(guī)行使所有權(quán)管理。

　　按照上述原則，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司既無(wú)行政權(quán)，又無(wú)行業(yè)管理權(quán)，只是按《公司法》對(duì)控股、參股企業(yè)行使出資人三項(xiàng)事權(quán)。除了遵循《公司法》，“草案”還給予其享有法律規(guī)定的特殊權(quán)利和義務(wù)：公司對(duì)外投資可以超過(guò)凈資產(chǎn)的50%；公司的股權(quán)收益不重復(fù)納稅，出售股權(quán)的收入免繳所得稅。

　　□名詞解釋

　　【經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)】指國(guó)家作為出資者在企業(yè)中依法擁有的資本及權(quán)益。

　　【行政事業(yè)性資產(chǎn)】由國(guó)家撥款等形成的用于行政事業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)。

　　【資源性資產(chǎn)】指有開發(fā)價(jià)值的國(guó)有資源。

　　□劉儀舜簡(jiǎn)歷

　　曾經(jīng)在機(jī)械工業(yè)部工作，1996年到財(cái)政部；曾經(jīng)擔(dān)任財(cái)政部國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局司長(zhǎng)，中資投資管理有限公司董事長(zhǎng)兼總經(jīng)理。1993年起擔(dān)任《國(guó)有資產(chǎn)法》起草小組組長(zhǎng)至2003年9月。