行政審批及行政處罰權力上自由裁量權過大；尚未形成足夠有效的監督；行政收費和行政處罰與機構本身利益關系緊密；行使權力過程中極易出現腐敗

　　□本刊記者石東/文

　　發案頻頻

　　海南省工商局原局長馬招德涉嫌受賄和包養情婦東窗事發，被開除中共黨籍和政府公職。隨后，僅有18個市縣的海南省就有八個市縣的工商局負責人因馬招德案被拉下馬。

　　而事實上，在海南工商局出現大面積腐敗問題之前，全國亦有其他一些地方工商系統出現腐敗問題。近幾個月來，更是媒體曝光頻頻。

　　——深圳市工商局廣告處戶外廣告登記室主任科員呂小雄，負責戶外廣告申請受理和戶外廣告聯審的日常工作。在一年多的任職期內，呂先后54次收受辦事企業和服務對象的錢物，折合人民幣131588元，其中收受現金22筆計人民幣74300元，收受購物卡30次面值計人民幣49500元，收受摩托羅拉V60和V70手機各一部。此外，呂還經常接受辦事企業和服務對象在高級酒樓的宴請。呂小雄“吃拿卡要”的方式有許多種，或者給臉色看，或者有意刁難，或者對不符合條件的申請不一次性清楚告知理由，讓企業多次往返，或者提出要先看申請廣告場地以及不讓企業申請上戶外廣告聯審會等等。呂也因此被許多戶外廣告企業稱為“小鬼難纏”。

　　——2003年5月，湖北十堰市工商局包括原局長、三名副局長在內共10人違紀違法受查處。據稱這是十堰建市以來發生的最大一起“窩案”。在原十堰市工商局領導班子違法違紀案件中，共有六名縣級干部、四名科級干部受到政紀法紀處分。該局局長曾慶滿在任職期間，收受賄賂161700元人民幣，收受禮金47900元，美金400元，縱容其子以招聘國家公務員為名進行斂財詐騙活動，并幫助其子推銷酒、汽車和假煙等，價值達668000元。案發后，曾慶滿被開除黨籍，一審判處有期徒刑五年。該局市場開發服務中心黨支部書記何立春和主任毛國應，因貪污、受賄數額巨大而被開除黨籍，移交司法機關處理，三名副局長因非法斂財受到黨內警告、行政降級處分，另有四名科級干部違法違紀受到黨內撤職、留黨察看和行政撤職、降職處分。

　　——同在7月，與馬招德發案幾乎同時，湖北省工商局原副局長陳六斤濫用審批權，幫助大量“黑車”變為“合法車”一事事發，陳六斤被武漢市中級人民法院以濫用職權罪、受賄罪一審判處有期徒刑六年，沒收財產2萬元。而陳六斤案只是湖北省工商行業辦走私車罰沒證系列案件中的“首案”，此案還有21起“連案”。

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　　權力設租

　　“一句話，就是權力設租。”提及工商系統出問題的原因，中國社會科學院規制與競爭研究中心主任張昕竹如是表示。

　　在五花八門事涉工商系統腐敗的案件中，人們可以很容易地找出這些案件中最基本的共同點——濫用權力。這種權力在具體的事件中，往往通過行政審批得以體現。深圳呂小雄案是通過在行政審批程序中“設坎”謀利，而湖北陳六斤案則是典型的濫用審批權。

　　中國社科院規制與競爭研究中心主任張昕竹是直接參與過國務院行政審批制度改革工作的專家之一。在國家行政機關經過兩輪行政審批項目清理之后，張昕竹發現，工商系統的行政審批改革，這兩年進展并不是很大。“因為他們老強調要整頓市場經濟秩序，一打這張牌，你就不太敢動他。你一說要減少行政審批，他就說這個市場亂了怎么辦。”張昕竹說。

　　但與此同時，人們公認在目前政府各部門中，工商局是實權比較大的幾個部門之一，換言之，這一系統行政審批的含金量很高，審批行為對市場活動的影響非常大。在此背景下，機構本身設立行政審批的動機非常強，清理卻非常難。

　　目前，工商行政管理部門的主要行政職能包括幾個部分：依法組織管理各類企業(包括外商投資企業)和從事經營活動的單位、個人以及外國(地區)企業常駐代表機構的注冊，核定注冊單位名稱，審定、批準、頒發有關證照并實行監督管理；依法組織監督市場競爭行為，查處壟斷、不正當競爭、走私販私、傳銷和變相傳銷等經濟違法行為；依法組織監督市場交易行為，組織監督流通領域商品質量，組織查處假冒偽劣等違法行為，保護經營者、消費者合法權益；依法對各類市場經營秩序實施規范管理和監督；依法組織監管經紀人、經紀機構；依法組織實施合同行政監管，組織管理動產抵押物登記，組織監管拍賣行為，查處合同欺詐等違法行為；依法對廣告進行監督管理，查處違法行為；負責商標注冊和商標管理工作，保護商標專用權，組織查處商標侵權行為，加強馳名商標的認證和保護；依法組織監管個體工商戶、個人合伙和私營企業的經營行為等。

　　從政府管制的角度上講，張昕竹認為，這些職能實際上可以分為兩個部分，一部分是事前監管，行政審批通常體現在這一部分。另一部分為事后監管，集中體現在打擊壟斷、傳銷等有損市場正常運轉秩序的行為上。與這些職能相關，工商部門的行政收費項目則包括企業開業注冊登記費、注冊登記變更費、年檢費、市場管理費、合同簽證費等。

　　長期以來，對工商部門的職責，很多老百姓印象最深的還是經辦營業執照等事前監管項目。

　　而現實中審辦營業執照的難度之大，人們從各地工商局周邊林立的代辦執照公司及其火爆的生意中就可以想見。同樣是辦營業執照，為什么就非得代辦公司經手？北京一家私營廣告公司老板當年就是花了6000元錢托人辦的執照，他告訴記者，關鍵是辦照環節繁雜，辦事人員刁難起來很容易，代辦公司和工商局內部人頭熟，好辦事，雖然花點錢，但時間效率上都能夠有所保證。而在這一過程中，在工商部門內部，極容易出現與代辦機構串通，從辦證環節謀利的現象。

　　問題的關鍵在于，這些審批項目都是非設不可的嗎？張昕竹并不這樣看，他認為：“實際上，很多項目不設也沒關系，另一方面，設了也并沒有都管好。”在他看來，說穿了就是一句話——目前，工商機關的政府職能還沒有真正轉變過來，在其所屬的行政審批項目中，哪些項目設立是市場中真正需要監管的，哪些項目設立多是為了尋租目的，界線目前并沒有徹底分清楚。這樣，實際上也就給予了工商部門公務人員、部門權力利益化的空間。

　　隨著市場經濟的進一步發展和政府機構改革的進一步深入，張昕竹認為，行政審批制度改革和行政許可法的出臺，可以在相當程度上限制工商部門的審批權力。但從另一個角度說，這種制度的改革需要一個相當長的時間，之所以要改，也是因為這些環節上存在的問題太多。

　　另一個方面，對于一個為市場經濟直接服務的部門來說，工商部門的行政職能應該從事前監管向事后監管發展，事前行業準入應由相應的行業監管部門，如銀監會、電監會、信息產業部等機構完成，工商部門需要做的僅僅是備一下案。

　　張昕竹認為，事后監管與事前監管不同，事前監管有較多的規章及程序制度來約束，而事后監管往往是一對一的行政執法過程。在這一過程中，行政機關公務人員的自由裁量權甚至比事前監管環節更大，也就更容易出現問題。但這一環節中問題的解決，要從公務員素質及薪酬制度、政府權力監督等多方面入手。

　　資金博弈

　　與工商部門行政管理環節上自由裁量權過大相伴，目前這一部門資金管理中存在的問題，也是導致機構容易出現問題的重要原因。

　　據一位財政系統專事預算外資金管理的公務員介紹，工商局行政收費項目極其龐雜，在同級局，工商局的行政性收費和行政處罰收入是比較多的。過去，這些錢基本上是由行政機關坐收坐支。在這種情況下，工商部門行政收費及行政處罰的積極性極高，而且，由于這部分資金收支一條線，由工商系統自己支配，實際也就回避掉了財政、社會、立法機構等方面的監督，極易出現問題。

　　為此，1996年，國務院作出加強預算外資金管理的決定，要求這部分資金被行政機關收上來后，要進入銀行財政專戶，使用時由行政機關向財政部門提出申請。1998年，中央辦公廳和國務院辦公廳又出臺了工商行政管理系統行政性收費和罰沒收入收支兩條線管理的實施細則，要求徹底將行政性收費和罰沒收入與工商行政管理系統的支出完全分開。

　　但據中央財經大學溫來成博士介紹，對來自工商系統的預算處收入的管理雖然在逐漸增強，甚至已逐漸將一些預算外資金轉入預算內管理，但在實際操作中，工商部門對這部分錢的使用上，還是有很大的決定權。溫甚至認為，納入財政專戶管理的預算外資金，如何使用實際上還是行政機關自己說了算。據寧夏財政廳一位公務員介紹，該自治區內工商系統存進財政專戶的錢，原來基本上全部返還工商系統，現在財政想逐漸減小返還比例，但往往就變成了一個博弈的過程，如今，返還工商系統的預算外資金仍高達80%以上。此外，據海南省工商局一位干部介紹，該省行政處罰收入對工商系統也有相當比例的返還，因此，各級工商機構中，不少仍熱衷于行政處罰和行政收費。

　　由于收費和處罰與部門利益關系密切，實際在工商執法過程中，就很容易出現行政機關收費熱情高漲的現象。例如此次案發時發現，海南有的縣工商局擅自提高工商收費標準，或將原本一月一交的管理費要求全年一次性交齊。

　　而當錢以預算外資金的形式返回行政機關時，往往又缺少必要的財務監督和社會監督，使用過程中容易出現問題。溫來成介紹說，在規定中，對于預算外資金使用，雖然要求年初要做預算，年底要做決算，但據他了解，很多地方都做不到。

　　因此，溫來成認為，預算外資金制度的存在，實際意味著國家財政預算沒有統攬政府收支，為腐敗提供了相應的基礎。

　　不僅僅是買一個就業機會

　　透過海南工商局買賣官現象，人們發現，在過去相當長的一段時間里，工商系統內部實際還存在著相當數量的非干部編制人群，這部分人往往享有著與工商系統正式編制人員同樣的執法權力。改革開放之初，各地由工商部門出面興辦市場的時候，由于人手緊張，便招進了大量編制外人員參與市場管理。

　　在海南工商系統買賣官系列案中，縣工商局局長到省工商局局長處買官，工商所所長再到縣工商局局長處買官，而其他人則到工商局長或工商所長處買一個編制外或編制內的就業身份。在這樣的體制中，用于買官的支出總會有一個最后的出處，當一些人最終通過金錢手段進入工商系統后，其所管理的工商業主就極有可能成為買官成本的最后承擔者。

　　同樣的事情在全國其他地方也有發生。張成(化名)原是西北某縣的普通工人，幾年前借工商部門興辦市場之機當了市場專管員，在他管理的范圍內，有工商個體戶三四百戶。按不同工商個體戶營業額情況，一般張成要向每個個體戶每月收取100元～200元不等的管理費用。但據張成透露，在這一環節中，個人能夠取得私利的方法主要是兩種，一種是低定工商戶營業額，少征市場管理費，由工商業主私下給予一定的好處；另一種方法是在開據票據時做手腳，開“大頭小尾”票，即開給工商戶的單子上的費用高，而存底的單子上費用低。張成說，那幾年通過這種方式拿黑錢，很簡單也很便捷，管片戶主多，經營情況好，每月收兩三千元黑錢是件很容易的事情。而當地職工人均月收入僅在三四百元左右。市場專管員當了幾年后，張成手里有了錢，個人身份也逐漸由編制外以工代干轉為編制內正式干部，如今已是當地一家工商所的副所長。不過，據張成說，當地現在開始進行市場管理方面的改革，市場管理費直接進銀行賬戶，超編人員進入市場服務中心，市場協管員從中收黑錢的機會已越來越小了。據記者了解，類似于張成所在地的這種制度改革，在全國一些地方還未開始。

　　一方面，工商管理機構行政審批及行政處罰權力上自由裁量權過大，尚未形成足夠有效的監督，另一方面，行政收費和行政處罰與機構本身的利益關系又緊密相連，在工商管理人員履職的過程中極易出現腐敗現象。工商管理系統近年來的案件，基本均可在此框架內得到解釋。■

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