屬地化改革只解決了機場投資建設和管理中的“一小部分問題”

　　《財經》：機場落地

　　□本刊記者王以超/文

　　如果一切順利的話，喧擾了多年的民航機場屬地化改革大戲將漸近尾聲：民航總局直屬的93個機場，總計5萬人、400億元的固定資產，都將在年底前正式移交給地方政府管理。

　　“當然，由于SARS的干擾，也不排除推遲到明年年初的可能性。”中國民用航空總局政策法規司副司長沙洪江謹慎地對《財經》表示，沙被普遍看成是此次民航體制改革方案中“機場屬地化改革”課題組的主要操刀者之一。

　　知情人士對《財經》透露，民航總局上報給國務院的此次民航機場屬地化改革的具體實施方案，已經征求過一次意見，如果不出意外的話，該實施方案很快就將獲得正式批復。

　　屆時，屬地化改革將從目前的試點過渡到全面鋪開階段。最終，除了北京首都國際機場、西藏貢嘎機場以及邦達機場之外，其余所有民航總局直屬的民用運輸機場都將歸落地方政府的囊中。

　　今年4月，湖南省機場管理集團有限公司已正式成立，該公司下轄省內長沙黃花國際機場、張家界荷花機場、常德桃花源機場以及永州零陵機場四個股份公司，總資產約12億元，這也是屬地化改革方案確定后成立的首家省級機場管理集團。

　　兩個月后，固定資產為2.6億元的青海民用機場有限責任公司也宣布成立，公司下轄西寧機場、格爾木機場以及其它機場相關經營實體。

　　繼2002年3月3日，國務院正式發布《關于印發民航體制改革方案的通知》(國發[2002]6號文，以下簡稱為“6號文件”)，明確了機場屬地化改革的大方向之后，機場改革在2003年終于駛入了快車道和“深水區”。

　　虧字當頭

　　機場改革，最直接的動因來自于機場建設方面存在的資金缺口。

　　根據民航總局的統計，從上個世紀90年代以來，中國的機場建設方面的投資已經達到了800億元，目前，每年的投資規模約在100億元左右。

　　但民航總局能夠用于機場建設的資金，主要來源于所謂的“一金一費”，即民航基礎建設基金以及機場建設費兩大塊，民航總局規劃發展財務司副司長譚星祿對《財經》表示，這些收入每年在50億元左右。由于民航還要對機場的虧損進行補貼，并且加強安檢設施等，因此，目前總局每年實際能夠用于機場基礎設施建設的資金，大約只相當于整體投資規模的1/3，即30億元左右。

　　而地方政府的投入，也已經占到了總量的1/3，其余的1/3則多來自國債資金、原國家計委指定的商業銀行貸款等。像廣州新白云機場、南京祿口機場、武漢天河機場等投資規模巨大的大型機場，都采取了民航總局和地方政府共建的形式，來緩解資金壓力。

　　與此同時，機場管理的嚴重虧損也使得情況更加惡化，這成為了機場改革的催化劑。今年6月25日，就在民航總局副局長高宏峰宣布機場移交地方的前一天，國家審計署審計長李金華在2002年度審計報告中，公布了一組數字：在已經竣工投產的12個重點機場中，有9個存在虧損，而在38家支線機場中，虧損面更達到了37家。

　　實際上，全國機場行業的整體虧損，對業內人士來說，早已不是什么新鮮事，民航總局一位負責人曾經略帶調侃地對《財經》說：“我在這里工作了12年了，還不記得哪年機場業整體盈利過。”

　　以去年為例，全國機場業的整體虧損額超過了10億元人民幣，其中福州機場、廣西桂林機場、珠海機場均為虧損大戶，僅福州機場一家，虧損額就在1億元左右。

　　然而，與民航總局資金窘迫相對應的，卻是地方投建機場的熱情與日俱增。特別是從改革開放之后的上個世紀80年代起，各地政要為了招商引資，往往將機場的建設視作發展地方經濟的一個強勁推動力。

　　不過，由于機場的人員、財務等各項經營管理權傳統上一直歸民航總局所有，地方上往往只熱衷于爭取機場建設項目，規模越大越好，設備越先進越好，對于建成后的經濟效益則考慮甚微。業內人士普遍認為，這種投融資體制和管理模式加劇了機場業的虧損狀況。

　　曾被美國《商業周刊》評為中國的“白象”經典的廣東珠海機場，造價高達69億元。這個按照4E標準建造的大型國際機場，目前沒有一個國際航班。根據民航總局的統計，珠海機場2002年的吞吐量只有74萬人次，而其設計吞吐量為1100萬人次。廣東航空界的一位資深人士對《財經》表示，如果珠海市政府不對機場進行債務剝離的話，即使吞吐量比現在增加10倍，估計20年也償還不了貸款。

　　福州機場也是一個例子，這一機場規劃時帶有海峽兩岸“三通”的概念，使用大量進口的建筑材料，結果投資高達30多億元，現在也成了虧損大戶。

　　中金公司研究部的趙彥對《財經》表示，根據他個人的估算，國內很多機場現在有30%～50%的利用率就已經不錯了，中小型機場的實際利用率可能只有10%～20%。而這些地方機場當年投資過剩留下的“后遺癥”，要花很多年的時間才能完全消化。

　　國家發展和改革委員會綜合運輸研究所副研究員鄒斯林對《財經》表示，由于中國實行二級財政體制，作為機場最大受益人的地方政府，理應承擔更多的責任。

　　民航總局政策法規司副司長沙洪江在接受《財經》采訪時也指出，將機場屬地化作為中國機場業改革的第一步，是符合國際趨勢的。不管在美國還是在歐洲，地方政府在機場業中所起的作用都是主要的，而在荷蘭和德國等國家，地方政府更是大量地參與了機場的直接投資。

　　地方接棒

　　1988年10月22日，民航總局正式把廈門高崎機場移交給廈門市政府。

　　廈門成為第一個吃螃蟹者，有其特殊的原因。由于毗鄰臺灣金門這一敏感的地理位置，自建國之后一直到上個世紀80年代初期，廈門一直沒有民用運輸機場。一位民航業內人士回憶說，那時距離廈門最近的機場是福州機場，加上當時廈門和福州之間的公路質量也不佳，“有時幾乎要走整整一天的時間”。當時不少海外僑商都對廈門表示了濃厚的興趣，但在這種交通條件下打了退堂鼓，這使得廈門市政府備感壓力。

　　1982年初，隨著兩岸局勢日漸緩和，廈門機場正式開工，成為國內第一個地方自籌資金興建的機場。廈門機場的投資來源相對復雜，除了地方政府自籌之外，還利用了科威特政府的貸款。因此，民航總局運營五年后，正式同意將其移交給地方政府，從而拉開了中國民航機場屬地化的序幕。

　　此后，上海國際機場等也先后移交給地方政府，但直到2002年底，根據民航總局機場司的統計，在共計140個開通定期航班的民用運輸機場中，真正由地方政府擁有并進行管理的機場只有19個，在總的吞吐量中所占的比例也相當低。

　　雖然進展相對遲緩，但隨著試點工作的進行，尤其是上個世紀90年代之后，關于機場屬地化改革的研究和探討一直都沒有停止。2002年，隨著整個民航體制改革的加速，機場的改革也在漫長的延宕中走到了臨界點。

　　但在政策出臺過程中，參與決策的人士對《財經》透露，機場屬地化卻并非惟一一個進入視野的機場改革之選。另外一種建議是，采取集團化的形式，來啟動中國機場業的改革。

　　其時，首都國際機場和廣州白云山機場都曾是集團式改革方案的積極游說者，因為根據這一備選方案，組建南北兩大機場集團將以首都機場和白云山機場為龍頭，兩大集團之外的機場才移交地方。2001年底，首都國際機場股份有限公司總經理李培英在接受《財經》采訪時曾躊躇滿志地透露了多個參股控股國內其他機場的計劃。在此前后，李培英上下奔走，先后與陜西西安、山東青島等機場接洽。

　　集團化的思路，在民航總局內部，也不乏支持者。但是機場“貧富不均”的狀況使得這一方案在執行中很容易形成中央與地方挑肥揀瘦的局面，這一動議最終被擱置。

　　2002年3月，在最終形成的6號文件中，將民航總局直接管理的機場下放所在省(自治區、直轄市)管理，并將相關資產、負債和人員一并劃轉，成為最后的選擇。

　　根據民航總局的統計，在截止到2002年底共計140個機場中，這次劃轉地方的93家機場包括民航總局所有的60個機場、總局與地方共有的五個機場、地方所有民航總局管理的三個機場及由總局控股的一部分軍民合用機場。業內人士指出，這實際上是一種經過合理妥協的現實選擇。

　　補貼三年，障礙猶存

　　一個最為現實的問題是，在西北這樣機場普遍存在虧損的地區，到底該由誰來埋單？在接受《財經》采訪時，沙洪江指出，按照省份來劃分，目前達到整體平衡以及盈利狀態的只有北京、上海、廣東、浙江以及天津。

　　這就使得各省在對待機場屬地化方面，態度各異。像西北這些省份，恐怕哪個省也不愿背這個包袱，而且機場普遍虧損的地區往往地方財政都相當緊張。而象山東等省份，雖然目前一些機場仍處于虧損狀態，但由于總體經濟水平相對發達，對于屬地化就相當積極。還在6號文件出臺之前，山東就已多次提出試點申請，并最終和青海以及湖南一起，成為民航總局選定的首批機場下放試點地區。

　　實際上，民航總局也意識到了屬地化改革面臨的挑戰。從今年3月份開始進行的屬地化改革試點，選擇了位于西部虧損較大的青海省、南部處于盈利狀態的湖南省以及東部相對發達的山東，顯然有很強的實驗成分。

　　6號文件關于中央財政補貼的安排，在掃清障礙方面功不可沒。根據規定，對機場運營虧損的省份以前三年(1999年～2001年)平均補貼數為基數，以中央和地方所得稅分成超收收入和機場建設費作為補貼來源，原則上補貼到2005年。這在很大程度上解決了貧困省份的眼前之憂。

　　但是，現在就預言這場省級下放改革將會一帆風順，仍然為時過早，因為青海和湖南兩省，機場的總體資產規模仍然比較小，2002年這兩個省的六個機場，累計吞吐量只有365萬人次，還不及杭州機場一家。真正的重頭戲還在后面。

　　那些短期之內難見起色的省份，最關心的是2005年之后怎么辦。民航規劃發展財務司副司長譚星祿對《財經》表示，2005年之后，中央財政是否還要給予補貼，目前還沒有明確的計劃。

　　不過，有跡象顯示，即使此后中央財政補貼不會完全消失，但重點也將放在一些具有戰略地位的機場，“大鍋飯補貼”將一去不復返了，支點更多地已移轉到省級地方政府這邊。

　　而對于東部一些省份而言，更大的問題是，如何擺平省市之間的關系。沙洪江對《財經》表示，這次改革總的目標是以省級為單位，成立機場管理集團公司。但他也指出，“個別地方，可以靈活操作”。

　　山東就是一例。據說，青島流亭機場已明確表示，不愿意加入山東即將組建的“省級艦隊”，因為青島機場一直都不乏“求愛者”，從首都機場到東方航空公司都“落花有意”。

　　而三大樞紐機場中，惟一一個被列入此次下放之列的是廣州白云機場以及正在建設中的新白云機場(上海已經屬地化，而北京首都國際機場則不在此次屬地化改革范圍內)，目前也在下放到廣東省還是廣州市之間抉擇。

　　記者試圖聯系廣州白云國際機場集團公司有關負責人進行采訪，但被告知“敏感時期不宜接受采訪，以免省政府和市政府不快”。

　　啟動資本市場

　　盡管操作層面的障礙并未完全解除，資本的動作卻遠比政府要來得快。

　　隨著去年10月份海口美蘭機場(0357)成功登陸香港資本市場，以及今年4月份廣州白云機場(600004)登陸上海證券交易所，在海內外資本市場上市的國內機場類上市公司已經增加到六家，其余四家是在香港上市的北京首都機場(0694)、在國內上市的廈門機場(600897)、上海國際機場(600009)以及深圳機場(000089)。如以數量來論，中國目前的運輸機場總量，還不足美國的1/4，但在資本市場上，中國機場業的上市公司卻名列世界第一。

　　在接受《財經》采訪時，中國國際金融公司研究部分析師趙彥指出，屬地化改革，無論對于上市公司而言，還是對整個中國的機場業來說，都是一種長期利好。因為劃歸地方政府之后，地方政府在資本運作方面會有更強的動力和空間。

　　除了首都機場已經重組天津濱海國際機場，廈門機場的母公司廈門國際航空港也對福州長樂機場進行重組外，早在兩年多前，首都機場就對包括西安、沈陽、成都在內的多家機場躍躍欲試，而美蘭機場成功上市之后的目標顯然是三亞鳳凰機場。

　　分析人士指出，隨著屬地化改革即將于今年年底，最遲于明年年初最終落定，新一輪的機場業內部重組兼并應不遙遠。

　　但對于這種重組的意義，業內卻存在爭論。贊成者認為，這些收購行為，會使得國內出現類似英國BAA公司那樣的“機場運營商”(airport operator)，從而提機場業的整體管理水平。而在反對者看來，類似首都機場對于天津機場的收購，實際上只是一種“防守型的兼并”，更多地是為了遏制天津機場對其的潛在威脅。機場重組最主要的動力應來自航空公司。

　　海南航空公司是進入機場業的先鋒。目前，海南航空集團公司和上市的海南航空股份有限公司(600221)，共持有美蘭機場有限責任公司58.1%的股份。除了海航之外，東方航空集團也宣布，將在青島流亭機場中持有25%的股權。據說，目前還有多家航空公司在積極運作入主機場事宜。

　　但與機場業內部的重組不同，前者目前沒有任何政策上的限制，但航空公司進入機場，卻面臨著政策門檻。2002年，民航總局正式發文規定，單個航空公司在機場中所持有的股份，不得超過25%。

　　在接受《財經》采訪時，民航總局規劃發展司副司長譚星祿表示，海航控股美蘭機場，只是試點和特例，對于25%的股權限制，即使在屬地化之后，這種限制仍將存在。

　　譚指出，如果允許航空公司，尤其是基地航空公司對機場控股的話，“存在對其他航空公司造成不公平對待的可能性”，民航總局不鼓勵這種行為。據說，在海航控股的美蘭機場的運營中，就已經有一些航空公司私下抱怨在運營過程中，受到了不公正的對待。

　　種種跡象顯示，如何在航空公司控股的情況下，確保機場能夠非歧視性地對待所有的航空公司，不管在立法、制度建設還是經驗積累上，都還有很多的工作要做。

　　但這并不意味著政策不存在任何松動的可能性。據悉，民航總局已經聽到一些建議，比如允許航空公司對于年吞吐量在50萬人次以下的機場控股，而等其吞吐量上升到一定程度，或者運營的航空公司達到一定數量之后，再修改股權結構。但目前這些都只是在探討而已，還未到“討論具體的實施辦法的時候”。

　　雙重改革

　　與向地方移交機場同步，民航總局對于“一金一費”即民航基礎建設資金和機場建設費的管理也將有所變化。

　　根據目前的改革計劃，在屬地化之后，民航總局只是豁免了每年約10億元的虧損補貼，但建設投入不會降低，尤其是一些西部機場，仍然要承擔其1/3的投資。當然，這些投資一般會以補貼形式投入，不會變成股權。雖然有消息說，這些費用最終有可能實行“費改稅”，納入國家財政統一管理的體系，但民航總局仍然希望保留這些費用的支配權，其理由是交通部、鐵道部每年也還有300億元～400億元的專項建設基金可以支配。

　　機場收費結構的調整伴隨著屬地化改革的加快也日漸提上日程。收費標準相對偏低被認為是導致機場業整體連年虧損的重要原因之一。譚星祿指出，目前的機場收費根本不能反應真實的成本。據介紹，國內機場對于國內航空公司的收費，遠低于對國外航空公司的收費標準。即使在2002年9月，民航總局重新調整了收費標準之后，以白云機場為例，目前50噸重的飛機的起降費，從之前的250元增加到了1100元，仍遠低于外航558美元的標準。

　　而如果把國內航空公司的收費標準上調到與外航同等水平的話，根據民航總局規劃發展財務司的測算，就意味著國內航空公司每年要多支付約64億元的費用，而2002年，中國航空公司的整體凈利潤也只有7億多元。

　　但這種可能的收費結構調整，考驗的絕不僅僅是航空公司，在屬地化改革之后的民航總局，也將接受新的市場環境的考驗。民航總局的規劃發展財務司由原來的規劃科技司與財務司合并而成，在屬地化之后，財務方面原有的履行國有資產保值和增值的責任不復存在，而收費結構的調整以及市場秩序的監管則將成為新的重點。

　　談到可能的收費調整方向，譚星祿對《財經》透露，今后會對機場的收費項目進行區分，而在壟斷性的價格方面，考慮到機場如果大幅提高收費，航空公司必定會將成本轉嫁到消費者身上，因此會設定一個最高限價，對于機場降低收費標準不會過多干預。

　　國家發改委綜合運輸所鄒斯林副研究員在接受《財經》采訪時也表示，這種壟斷性價格，應成為政府進行公平管制的重點。而參考價格的設定，應該參照社會平均利潤率。

　　雖然在國際上，給予機場管理集團一定的價格浮動權，是一種普遍性的選擇。但政策法規司副司長沙洪江也對《財經》坦言，機場收費價格的浮動，仍然沒有具體的計劃。

　　除了價格監管之外，準入監管也是一個巨大的考驗。實際上，從去年以來，已經有不少民營企業對機場業表示出了濃厚的興趣，其中均瑤集團打算斥資5.5億元，收購并且升級湖北宜昌三峽機場。

　　截止到目前，沙告訴《財經》，雖然民航總局仍沒有收到該集團入主三峽機場的正式申請，但原則上總局將同意這一申請。而今后對于一些非中心城市的非戰略性的民用機場，也會考慮允許民營企業整體控股。這意味著，機場業的改革實際上已經比屬地化，又往前走了一小步。

　　但這一小步，對于整個機場業的再造來說，還是遠遠不夠的。專家認為，屬地化改革只解決了機場的一小部分問題，而中國機場建設和管理中的一些根深蒂固的“頑疾”，比如機場的超前和過度投資問題，在現行的投資體制下仍然無法根治。-