本報記者田毅見習記者蔣明倬

　　北京報道

　　“土地就是高壓線，誰碰誰觸電！”9月4日，鞍山市財政局一位處長向本報記者如此形容五部委聯合督察組對土地違規的查處力度。

　　“其實這場關于土地秩序的大整頓在很大程度上緣起于審計署的一份審計報告，寥寥幾頁所披露的違規資金高達70個億。”9月3日，五部委土地聯合督察組第二批回京匯報的一位官員不經意間帶出這樣一句話。

　　據悉，這份名為《審計署關于國土專項資金試點審計情況的報告》(以下簡稱《審計報告》)披露了審計署對鞍山、濟南、深圳三市2000、2001年度土地使用的審批、流轉和國土專項資金等的調查情況。

　　據該官員透露，1月中旬，時任國務院副總理的溫家寶在這份報告上曾批示道：一些地方土地市場秩序混亂，非法占地、非法入市的問題相當嚴重，利用土地牟取暴利已經成為一些單位和個人“尋租”的手段。對各地以各種名目非法占用、轉讓土地的行為要嚴肅查處，對違規建立的各類園區要進行清理。

　　此后，有關土地整頓的會議、文件的召開與出臺只能用迅猛二字形容。

　　近5億國土專項資金被挪用

　　《審計報告》顯示，三城市擠占挪用國土專項資金的主要用途為建辦公樓、借給企業經營、對外投資和平衡財政預算等，其數額高達4.55億元。

　　濟南市財政局2001年將1400萬元國土專項資金撥付給舜耕山莊(為市政府接待單位)用于貴賓樓基建工程；鞍山市財政局2001年則將5860萬元土地出讓金用于彌補市級財政預算赤字。

　　除了直接挪用土地專項資金，低價出讓國有土地使用權、違規減免地價也在三城市中有明顯體現。據審計署調查，三城市兩年間共違規減免、低價出讓國有土地使用權26宗，面積127.19公頃(占同期出讓國有土地總面積的2.97%)減免和低于市價出讓金額8.39億元。據一位參與該項審計的官員透露，審計署在深圳共抽查了127份協議出讓合同，涉及總金額48.79億元。其中審計發現的違規地價協議出讓的合同17份，合同出讓金總額7.7億元，比按公告市場價計算的15.22億元低7.52億元。

　　2001年8月，濟南市政府在有多個意向用地者的情況下，既無招標拍賣，也未經地價評估，批準78.46公頃土地以每公頃803萬元的價格協議出讓給一房地產開發公司，而該地毗鄰土地的市場價格為每公頃1500萬元。

　　另外，少數單位違規減免地價情況也很突出。濟南高科技技術產業開發區管理委員會擅自規定土地優惠政策，2000年7月違規減免某大學一示范基地項目土地出讓金1306.44萬元(應繳納2106.44萬元)。

　　欠繳緩繳國土專項資金58億

　　《審計報告》還披露，截至2001年12月31日，三城市欠繳或地方政府批準緩繳應收未收的國土專項資金高達58.57億元，國有土地潛在流失嚴重。

　　現實中的土地使用權“受讓人”或有償轉讓對象多為地產開發商，而這項一般占整體開發成本1／5至1／2的最大的支出，往往被地產開發商盡量減少或省去。

　　劃撥土地使用權非法入市而導致國有土地收益流失是另外一種情形。審計署在三城市共查出159.13公頃劃撥地在轉讓、出租或改變用途后不再屬于劃撥用地范圍，但未補繳出讓金。如濟南市臘山民營工業園管理委員會，1998至2001年擅自將市政府劃撥的47.09公頃土地使用權以1979.3萬元協議出讓給18家民營企業�煵�將已收取的852.03萬元轉讓費用于建設辦公樓、購買汽車；2001年8月，濟南市某農業科技開發園在獲準建設農業科研項目的5.46公頃劃撥用地上，擅自改變項目用途建成室內游泳池、保齡球館等娛樂設施且未補繳地價款。

　　越權審批超范圍劃撥土地在各地也是屢見不鮮。如某市政府為扶持一公司，2001年8月擅自將241.84公頃農用地(國有林地)作為“建設用地”劃撥給該公司，由此該公司增加3.63億元資產。

　　開發區圈地新狂潮

　　《審計報告》顯示，各地普遍存在違規建立園、區，圈占土地的現象。

　　1998年以來，濟南部分市縣和企業擅自建立“科技園”、“大學城”和“農業示范園”等各類園區12個，圈占土地2799公頃，其中來辦理集體土地征用手續的有2376公頃，占圈占總面積的84.89%，其中包括基本農田471公頃。審計調查還發現該市城鄉結合部的131.34公頃集體土地未辦理農用地轉用手續。

　　某地一村分別以本村500畝和400畝地作為投資，擅自與開發商聯合開發商業住宅。另一地建委則在2000年建設綠地廣場為名占用一村87畝農田，而真實目的是建設高爾夫練習場。

　　一位參加了今年8月五部委聯合督察組檢查山東之行的官員告訴記者，山東省已撤并省以下批準設立的開發區101個。

　　“當有了政府權力對土地的低價征用、高價出讓這一手法后，土地收益在一些地方甚至占到財政收入的近一半，成為‘第二財政’。這時地方政府肯定是沒有理由不多設開發區的。”國家發展改革委員會宏觀經濟研究院國土開發所一位研究員直言道。

　　據國土資源部的統計，在全國省級以上900多家開發區中，國家批準規劃了近3000萬畝地，已經開發的僅占規劃總面積的13.51%，近2600萬畝土地閑置荒蕪。

　　招拍掛之難

　　通過招標、拍賣、掛牌(業內簡稱“招拍掛”)出讓國有土地使用權被喻為土地使用中的“陽光工程”。而由無償、無限期、無流動的“三無”制度向有償、有限期和在市場中流動的規則轉變已是中國土地使用變革清晰的思路。于2002和2003年分別施行的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》和《協議出讓國有土地使用權規定》已成為規范土地使用權進入市場的標志性文件。

　　國土資源部土地利用司一位官員向記者解釋了兩個法規的核心內容，“前者關鍵確立了商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地必須以‘招拍掛’方式出讓。后者確立了以協議方式出讓國有土地使用權的出讓金不得低于按國家規定所確定的最低價。而如果同一地塊有兩個或者兩個以上意向用地者競爭的，須以‘招拍掛’方式出讓。兩個文件還規定了一系列嚴格的信息與程序公開原則。”

　　市場配置土地的基礎性作用最近兩年加強較快。據國土資源部最新數字，今年上半年全國“招拍掛”出讓土地使用權的面積占同期出讓總面積的33.8%，而這一數字在去年為15%，上個世紀90年代則在2%-5%間。

　　不過土地使用權出讓市場化程度各地高低大不相同。那位剛參加五部委土地聯合督察組第二期檢查回京的官員對記者說，這次檢查發現經營性土地“招拍掛”出讓還沒有做到全覆蓋，某省份至今仍有一半的市、縣未建立“招拍掛”制度。

　　《審計報告》中也提出截至2001年底，三城市土地資源市場配置率仍很低，對地價確定的約束不夠。三城市2000年、2001年協議出讓國有土地的宗數、面積分別占總宗數和面積數的98.97%和96.2%。招標拍賣掛牌出讓的不足5%。另有數字顯示，截至2000年年底，全國總土地出讓量為30萬公頃，僅占城鎮用地總量的5%，在全國范圍內有2／3左右的新增土地仍采用行政劃撥手段配置。

　　《審計報告》還指出，一些地方政府在招商引資中違規競相給予減免、降低地價等“優惠條件”。有些地方、部門的領導片面強調“辦實事”、“快辦事”而不嚴格按法定程序辦事。

　　國家審計署一位不愿透露姓名的官員告訴記者，今年，審計署將對9個城市繼續開展國土專項資金審計，審計重點在對經營性土地使用權“招拍掛”出讓政策落實情況、土地出讓金收支納入財政管理情況和征用農村集體土地安置補償情況等。

　　一級市場亂局

　　“比起現在頗受關注的由房地產開發商、銀行、買房者構成的二級市場的風險，土地一級市場內的風險和危害更大，也更不易解決。當前中央控制房地產過熱其實就是要整治兩個風險最集中之處，一是銀行信貸，二是土地供應。”國家發展改革委員會宏觀經濟研究院國土開發所那位研究員這樣說。

　　計劃經濟下的土地沒有市場可言，計劃部門立項批地，土地管理行政部門撥地成為全部形式。作為另一個“極端”，完全市場化用地的模式人們一直在探討。

　　記者得到的一份權威調研報告中大體勾畫了理想的鏈條：壟斷一級市場，放開二級市場。具體地，政府通過征用增量土地和收回、收購、置換目前大量存量土地兩個辦法建立自己的土地儲備制度，進行統一規劃、開發、儲備，最后依據市場價格原則和公共服務原則將土地出讓給市場。

　　不過處于過渡期的現實卻遠遠沒有這么“清純”。根據有關法規，政府在土地一級市場的供應土地模式呈現“雙軌制”：征用、劃撥用地模式和土地使用權有償出讓模式。如果說前者完全是以公益事業為目標，后者以經營性為目標嚴格執行也還正常。不過現實是相當一部分劃撥土地以各種形式逃避繳納土地出讓金非法入市，進而形成一個“隱性土地市場”，在這個市場內，不是價格而是權力成為決定性力量。其也直接扭曲了市場價格信號，阻礙了真正市場內“招拍掛”機制的進行。

　　于是市場上呈現的就是“多頭供地”，除了“隱性土地市場”供給，還有劃撥存量土地者直接通過補辦手續、補繳土地出讓金而向市場供地，還有近年大量出現的開發商直接與村、鎮等級領導簽定協議，違法占用農村耕地進行商品房等開發的土地。

　　一個北京的開發商曾聲稱，他可以繞過國家規定，從十大渠道拿到土地。包括：中央駐京單位、國有開發企業原劃撥的土地；從各區縣出來的土地；城市工業結構調整后的土地；各區“危改”土地等等。

　　開發商將從銀行貸得的流動資金大多用于交納土地出讓金雖然已被央行121號文件禁止，但在采訪中不少商業銀行人士表示，為了爭奪客戶，就是明知道這個用途大多數時候也還是會放貸的。

　　土地儲備新風險

　　土地出讓金是不少政府眼中的香餑餑。截至2002年底，全國累計收取土地出讓金7300億元。在一些地方“賣地皮”甚至成了解決地方財政困難的生財之道。

　　目前土地出讓金制度是由土地受讓方根據土地性質管理部門的交款通知向指定銀行的財政帳戶繳納。上個世紀90年代時，城市土地出讓金按比例在中央地方間分成，但地方政府大多沒有上繳，以至國務院曾在1993年出文追繳。由此可見地方政府建設與財力不足之壓力。

　　“現在已經沒有了中央地方分成，地方的積極性高了很多，那可是幾乎不花成本的凈賺啊！”財政部科研所一位研究員感慨道，“應該建立完備的城市規劃機制，可在各級人大常委會設立城市建設規劃委員會之類的專門機構，制定中長期城市用地規劃，而不能允許像現在一些地方政府那么任意修改規劃，甚至串通規劃和開發商牟利。”

　　土地出讓金以后將更多地在土地收購儲備機構內運行。2001年國土資源部發布的《關于整頓和規范土地市場秩序的通知》中正式提出，對原有存量建設用地，城市政府要積極試行土地收購儲備，統一收購和回收土地、統一儲備、統一開發，按市場需求統一供應。

　　“除了初期財政注入少量啟動資金外，我們的主要收購資金來自銀行信貸。因為是政府下屬機構，也還方便，但說實話如果儲備的土地賣不到好價錢，那我們財政資金和銀行資金的風險都相當大。”一個中型城市土地收購儲備中心的負責人對記者說。

　　成立土地儲備中心其實就是要在市場好的時候多供應，在市場不景氣的時候，少供應。人民大學土地管理系主任葉建平在接受媒體采訪時說，但現在最主要的問題是，政府成立的土地儲備中心能否做到對整個市場的調控與配置，以及其控制市場的能力到底如何，資金保障情況如何，這些都是個未知數。