經濟日報今日導刊 本報記者 何振紅

　　國資委一成立就罩上兩道特殊的光環——它被定性為國務院直屬的特設機構，這在中國是一個新生事物；

　　它是一個擁有196家中央企業的大“老板”，手中運籌著6.9萬億的資產，而且管資產 和管人、管事相結合。

　　一道道光環，一道道關注的目光。國資委的成立，至少從組織機構上實現了政府的公共管理職能與出資人職能的分離，使多頭管理、出資人不到位這兩個困擾我國國有資產管理體制改革的頑癥有所突破。人們期望，國資委這個“五龍治水”的終結者，能夠將國有資產管理體制改革引入一個新的階段；人們期望，肩負著推動國有經濟結構戰略調整和國有企業改革重任的國資委，能夠為解決國有經濟深層次矛盾提供制度保障。

　　人們清楚，從期望到現實還有一段長長的距離。在這個機構成立之初，人們尚不能確定這個權力集中的“老板”會不會頤指氣使，習慣地板起“婆婆”的面孔；人們也無法斷定，這個“五龍治水”的終結者，自身能不能建立起一套完善的治理結構和有效的外部監督機制，會不會在自己內部形成新的“五龍治水”。

　　但是短短幾個月內，人們看到，新一輪國有資產管理體制改革的大幕已有條不紊地開啟。

　　國資改革從何入手

　　4月11日，在國資委成立后的第一次全委大會上，國務院國有資產監督管理委員會主任李榮融提出要“十分認真地做好開局和起步工作”。如今，近半年時間過去了，人們關注國資委如何拉開新一輪國有資產管理體制改革的大幕———

　　從監管起步

　　建立一套完善的國有資產管理基本規章制度

　　由于出資人缺位，積淀到今天的都是深層次矛盾，更棘手的是，這些矛盾又盤根錯節，成為國企改革和國資改革的重重障礙。國資委要想在短期內有所建樹，必須找到一個好的切入口。

　　“從監管起步”，國資委決定從此入手，建立一套完善的國有資產管理基本規章制度。

　　5月27日，李榮融被正式任命為國資委主任兩個月零三天，國務院頒布了《企業國有資產監督管理暫行條例》。有了它，國資委“從監管起步”就有了尚方寶劍，有了它，國資委就可以搭建一套完善的國有資產管理基本規章制度。目前，國資委正在抓緊研究起草與之配套的《企業國有資產授權經營管理辦法》、《重要子企業重大事項管理辦法》、《企業國有產權轉讓暫行辦法》、《企業國有資產產權糾紛調處辦法》、《企業國有資產經營業績考核暫行辦法》、《產權交易管理辦法》等法規和規章。

　　專家提醒，應抓緊對現行的法律法規和規范性文件進行清理、廢止或修訂。據初步統計，1988年以來，我國共頒布實施有關國資管理的法律法規及規范性文件達200多件。它們多是在出資人職能分割的情況下制定的，有著較強的行政色彩和部門烙印。

　　從監管起步，國資委將繼續向部分大型企業派出監事會。迄今為止，已向193家國家重要骨干企業派出了監事會。據透露，國資委派出監事會的主要職責將從查賬移至企業的行為控制，他們將更多地運用自己的判斷能力和眼界來考察公司戰略履行、激勵機制到位及評價等事宜。至于查賬這項技術工作，則按市場規則交由社會中介機構來負責。與以前不同的是，中介機構不能由企業自己聘請。

　　從監管起步，國資委正在著手建立國有資產經營業績考核制度和總體評價監控指標體系。考核以簽訂業績合同的方式進行，實行年度考核與任期考核相結合、結果考核與過程評價相統一，并與經營者的獎懲掛鉤。據悉，起步階段，考核將選擇企業的財務效益狀況、資產運營狀況、償債能力狀況和企業發展能力狀況等幾項基本指標來進行，明年起在中央企業中全面推行。

　　專家認為，考核與評價的難點不在于建立一套縝密的體系，而在于考核指標的設定有可能演化為國資委與企業的一對一談判。在這種談判中，由于信息不對稱，國資委明顯處于劣勢。

　　找準角色定位

　　謹防形成國資委內部的“五龍治水”

　　在中國，特設機構是一個新生事物。

　　因而從國資委醞釀之初，關于它的角色定位就成為探討和爭論的焦點。

　　國務院機構改革方案稱，國務院授權國資委“代表國家履行出資人職責”，“依法對企業的國有資產進行監管，依法履行出資人職責”。從這一點說，國資委的角色就是出資人代表，扮演的是“老板”的角色。但是方案話鋒一轉，馬上強調國資委“不得直接干預企業的生產經營活動，不要變成‘婆婆＋老板’，不能把企業管死”。如此告誡，表明國資委有可能游走在“婆婆”和“老板”之間。

　　這種角色搖擺，緣于國資委的雙重身份。對國家而言，它是代理人，代表國家行使出資人職責；對企業而言，它是委托人，對企業的經營者提出國有資本保值增值的要求。

　　對于國資委的角色定位，國資委高層有著自己的理解。李榮融一再申明，“國務院沒有授給我婆婆的權”。他強調，與其他出資人一樣，國資委應該嚴格履行的是資產收益權、重大決策權以及選擇經營者的權利，并做到不缺位，不越位，不錯位。

　　有專家稱，即使國資委準確地將自己的角色定位為出資人，也不能保證其就不會將企業管死。正如國資委一位高官所言：“僅憑老板職能，若不能規范運作，就足以把企業管死。”由此看來，國資委要成為一個合格的出資人代表，除了找準角色定位之外，至少還須邁過三道關卡：

　　第一道關卡是國資委的治理結構。沿用行政管理方式，決策無人負責、行為無人約束，是國資委可能出現的兩大問題，而這兩大問題的解決只能依靠治理結構。專家建議，國資委可借鑒企業董事會的做法，除了委主任辦公會外，設立戰略、決策、薪酬、審計等若干個委員會，廣泛吸引專家參與，建立一套科學有效、相互制衡、責任明確的治理結構。

　　第二道是職能整合。按照國務院機構改革方案，原分散在國務院幾大部委的出資人職能都劃入了國資委，這就有一個職能整合問題。從國資委的機構設置來看，18個職能機構中，沒有一個是負責整體分析和把握企業發展戰略及總體情況的。專家提醒，國資委職能機構之間應建立一種制度性的聯系，謹防國資委內部的“五龍治水”。

　　第三道關卡是外部監督。沒有監督的權力是可怕的。國資委的外部監督力量至少有三種：一是全國人大通過立法并依法監督國資委工作。有專家建議，國資委每年應向全國人大報告國有資產運營情況。二是發改委、財政部、審計署、工商局、證監會等國家公共管理部門，按照各自的職能對國資委進行合規性監督。三是通過建立信息反饋制度、對國資委工作的評價制度，由所出資企業對國資委進行自下而上的監督。

　　重組中央企業

　　大企業主輔分離，收縮戰線，小企業兼并重組

　　中央企業是國資委監管的主體，其改革與重組是國資委工作的重要內容。按照國資委的部署，中央企業改革的核心內容，就是建立權責統一、運轉協調、有效制衡的法人治理結構，并提出，用3—5年的時間，建立起較為規范的法人治理結構，今年在國有獨資企業中進行設立董事會試點。

　　中央企業是一個特殊的群體，既有關系國民經濟命脈的特大型企業，也有從國務院部委辦脫鉤的小公司，資產規模大的近7000億元，小的只有2億元；職工人數多則逾百萬，少則只有幾十人。如此參差不齊，足以證明中央企業結構和資產配置不合理，重組勢在必行。對于重組，國資委的思路十分清晰：突出主業，做強做大，努力成為具有國際競爭力的行業排頭兵，力爭培育出30—50個具有國際競爭力的企業集團。

　　對那些規模大的中央企業而言，當務之急是主輔分離，收縮戰線。國資委建議，中央企業的主業不要超過三個，并明確提出，中央企業要用兩年的時間成為行業排頭兵，至少要進入前三名；而對那些規模小、分散重復的、不具有特殊性的企業來說，則要盡快進行兼并重組。這種兼并既可以在中央企業之間進行，也可以在中央企業與非國有企業、外資企業之間進行，后者尤其受到鼓勵。

　　為了保證中央企業做強主業，國資委將依法規范其投資行為。國資委規定，同級董事會只能審批有關主業的投資，無權批準輔業的投資。如果需要對輔業進行投資，必須經上級董事會批準；如果母公司進行跨主業方向、影響核心競爭力的投資，則需要上報國資委審批。

　　除了投資方向，國資委還將依法規范中央企業的投資規模、投資決策責任。

　　改革與重組都必然涉及產權交易。國資委提出，充分借助市場手段，打破部門地區分割的格局，力爭用較短的時間，將國有產權交易全部納入市場交易，并抓緊建立國有產權交易監測網絡，逐步實現交易信息全國聯網。在國有產權交易中，國資委把好行為審批、資產定價和進場交易三個關口。

　　在國資委成立的短短幾個月間，中央企業的改革與重組都已有序展開。據悉，國資委已選定了5家國有獨資企業進行設立董事會試點，有5戶企業通過重組整合的方式從中央企業名單上消失。

　　調整國有經濟結構

　　不能采取關停并轉、上劃下放等行政調控方式，而應選擇合并分立、破產退出、拍賣轉讓等產權變動方式

　　自黨的十五大提出從戰略上調整國有經濟結構和布局以來，各地貫徹有進有退、有所為有所不為的方針，國有經濟布局得到了優化，結構得到調整。但是由于出資人不到位，國有經濟戰略性調整缺乏實施主體，沒有專門機構對整個國有經濟布局和結構進行通盤考慮，所以導致我國國有經濟戰略性調整中面臨這樣一種矛盾：一方面一些地方將國有經濟戰略性調整片面理解為“國退民進”，要求國有經濟從競爭性領域里全部退出，有的甚至低價變賣國有資產；另一方面國有經濟戰線長、過于分散、結構趨同問題仍十分嚴重。

　　隨著國資管理體制改革啟動后，按照國務院的授權，國資委成為國有經濟戰略性調整的實施主體，負責對整個國有經濟布局和結構的戰略性調整進行通盤考慮。

　　主體明確后，很快就有了行動。在7月10日召開的中央企業負責人會議上，國資委提出，對涉及國家安全的行業，自然壟斷的行業，提供重要公共品和服務的行業，重要的資源行業，以及支柱產業和高新技術產業中的骨干企業，國有經濟都要成為主導力量。而《條例》中的表述是：“國務院代表國家對關系國民經濟命脈和國家安全的大型國有及國有控股、國有參股企業，重要基礎設施和重要自然資源領域的國有及國有控股、國有參股企業，履行出資人職責。”“國務院國有資產監督管理機構是代表國務院履行出資人職責、負責監督管理企業國有資產的直屬特設機構”。專家認為，前一種提法實際上是后一種提法的具體化，具有更強的可操作性。

　　專家提醒，國有經濟戰略性調整，必須規劃先行。國資委必須認真研究制定國有經濟結構調整的戰略規劃、基本框架、產業布局、持股領域和持股比例，并盡快對地方改革實施監督和指導。

　　規劃先行，是一件很重要的事情。

　　如果做不到規劃先行，一個城市將頻繁出現“馬路上開拉鏈”的尷尬，如果做不到規劃先行，在國有經濟戰略性調整中我們付出的代價將是巨大的。

　　戰略規劃確定后，調整方式也應發生變化。作為出資人，國資委不再行使政府的社會公共管理職能，因而其調整方式也應發生變化，不能再采取關停并轉、上劃下放、總量調控等行政調控方式，而應選擇合并分立、增資擴股、破產退出、拍賣轉讓等產權變動方式。

　　從監管起步，并由此拉開國資改革的大幕，應該是一種現實的選擇。

　　值得欣慰的是，國資委在開展工作時，特別注意強調依法履行出資人職責，牢牢把握角色定位，并注重從實質問題入手，從根子上解扣。但是有專家提醒，國資委成立，只是從機構上明確了出資人，出資人明確并不等于出資人到位，這中間尚有一段很長的路要走。正如李榮融所言：“深化國有資產管理體制改革，是一項極具挑戰性和探索性的工作，既要勇于實踐，大膽探索，又要慎重起步，穩妥推進。”對此，所有關心和參與這場改革的人都應有充分的準備。

　　出資人職責到位是關鍵

　　易生

　　國資委的成立表明代表國家股東的出資人機構已經到位。然而，出資人機構到位，并不意味著出資人職責到位。從一定意義上講，出資人職責是否到位，是關系到這場國有資產管理體制改革成敗的關鍵問題。實現出資人職責到位遠比出資人機構到位要艱難得多，復雜得多，必須要有創新思維。

　　第一，要實現出資人職責到位，必須一體化行使股東各項權利。

　　從總體上說，股東權利有三項：選擇經營者，重大決策和資本收益。具體來看，這三項權利又可以細化為多個決策事項，如資本投入，增資擴股，股權轉讓；合并、分立、兼并、收購、清算、關閉、破產；業績考核、評價、激勵、約束；重大投融資、對外擔保；委派股東代表、選聘董事和監事；審計、監督；利潤分配。

　　乍一看，這些決策事項內容不同，所涉及領域也不同，似乎可以各自獨立行使，但實際上這些決策事項不僅不能分割行使，而且必須形成有機的統一體。因為它們有著共同的目標，即增強所出資企業的市場競爭能力和市場經營活力，實現出資人權益最大化。

　　另外，履行出資人職責與行使政府社會公共管理職能有著本質區別。政府公共管理職能是一種合規性管理、時點管理和過程管理，各項職責各依其法，各個部門各司其職，無須統一決策，而如果出資人分別履行其職責，分割決策，就會“只見樹木，不見森林”。

　　第二，要實現出資人職責到位，必須從宏觀到微觀、從整體到局部、從決策到執行全面調整工作思路。

　　與其他所有制企業出資人不同，作為國有資產的出資人，國資委首先要從宏觀上明確國有經濟戰略性結構調整的總體布局。總體布局包括國有經濟分布的產業領域和產業定位，即控制產業(國有獨資企業)、戰略產業(國有控股企業)、放開產業(市場優勝劣汰)、退出產業(無優勢產業)、進入產業(高新技術產業)，戰略產業的控股要求，放開產業的運行規則，退出產業的運作方式，進入產業的投入規模，從微觀明確各類產業中所出資企業的持股限定和股權結構。其次要從整體上明確所出資企業的發展戰略，改革、改制、改組、改造的總體方案，然而由總體方案決定企業的股權結構、治理結構、組織結構、投資方向、投資規模、股權轉讓，資產重組、主輔分離。再次要通過股東會、董事會決策企業的重要事項，如投資、融資、合并、分立、利潤分配等，再由經理層負責具體執行。

　　第三，出資人職責要按照政府級次、產權級次逐層到位。

　　只有明確出資人所出資企業的范圍和邊界，才能做到權利、責任和義務的到位。按照十六大精神，我們正在建立的國資管理體制可概括為國家所有，分級出資。上下級國資機構是平等的產權主體，可交叉持股，共同組成產權多元化的公司制企業，并構建治理結構，體現按政府級次履行出資人職責的原則。

　　國資機構在履行出資人職責時，還應遵循產權級次管理原則，建立層級出資人制度，即國資委是母公司的出資人，母公司是子公司的出資人。由于我國國有企業改制中的特殊背景所致，除所出資企業的重要子公司的重要事項越級可由國資機構直接決策外，其余均應按產權級次關系逐級負責，并建立責任追究制度。在這種體制中，國資委的主要職責就是制定出資人行為規則、程序和標準，然后指導監督。

　　第四，出資人職責到位的方式應為“上面千條線，董事一線牽”。

　　應該明確的是，出資人擁有的是企業的股權，因此其管理對象并不是企業，而是企業的治理結構。政府作為出資人，與其他出資人(如自然人股東)一樣，其意志應通過治理結構來體現。對國有獨資公司而言，健全治理結構的關鍵是設立董事會，而且董事會應由外部非執行董事、內部執行董事、獨立董事等多種類別董事構成，內部執行董事原則上不宜超過三分之一。