□本刊記者 葉偉強 實習記者 劉安田／文

　　自上而下的初始動力

　　中國的開發區包括經濟技術開發區、高新技術開發區、保稅區、出口加工區等特殊經濟區域。其中經濟技術開發區和高新技術開發區相對數量大，而且對社會經濟的影響最大。 由于20世紀90年代中期之后不再設立高新技術開發區，所以后來新設立的開發區以經濟技術開發區為主體。

　　最初的開發區是在改革開放初期由中央直接推動產生的。1984年鄧小平同志視察廣東、福建、上海等地后，提出了進一步加快改革開放的指導思想。在此基礎上，國務院特區辦根據中央書記處和國務院的決定，開始研究建立經濟技術開發區的問題。

　　1984年5月，中共中央、國務院決定進一步開放14個沿海開放城市：天津、上海、大連、秦皇島、煙臺、青島、連云港、南通、寧波、溫州、福州、廣州、湛江、北海。同年底，國務院在14個沿海開放城市批準成立了14個經濟技術開發區。

　　開發區初創時期，第一批國家級開發區的設立帶有鮮明的中央主導型特點，地方相當被動，基本上是中央事先確定下來，然后開發區開始啟動，起步開發一般大大落后于批準設立時間。比如說，天津經濟技術開發區的地域定界，是1985年9月由國務院特區辦函復天津市人民政府確定的；湛江經濟技術開發區的邊界位置，則是1986年7月特區辦負責人調研后報國務院，于同年9月26日，以國函(1986)132號文件批復。這種特點與開發區后來的發展形成了強烈的對照。

　　地方積極性引致開發區熱

　　1992年～1994年間，開發區的發展出現了一次大的高潮。這一時期共批準設立了18個國家級經濟技術開發區。這批開發區習慣上稱為“第二批”國家級開發區，所在城市主要是內地中心城市。此舉標志著我國開發區逐漸從沿海向內地擴展。

　　較之第一批開發區，第二批開發區有一個重要的特點：起步普遍早于批準。溫州、昆山、沈陽等經濟技術開發區，平均早在被批準為國家級經濟技術開發區之前四年就已經起步。業內人士熟知的昆山開發區是經過一段時間的自我發展、取得重大經濟業績之后才被承認的。其他開發區也早一到兩年，只有個別起步滯后。

　　開發區的建設逐漸具備了自我生長的動力，但還不具備自我約束的機制。1992年前后，開發區熱開始出現。由于在經濟轉軌時期，中國各地政府處于權力的獨特地位，具有很強的資源配置能力，它們在首批開發區成功運作的鼓舞下，紛紛舉辦開發區和工業小區。隨后，中國出現了國家級、省級、市縣級等各級開發區。

　　幾千個開發區在很短的時間內設立起來，其中絕大多數是基層政府舉辦的。這些開發區或因基礎設施條件差，政策環境惡劣，或因區位條件不佳，不具備開發建設和招商引資的條件，造成了較大范圍的耕地占用和浪費。不少開發區內無法完工的工程大量存在。全國范圍內開發區的低水平重復和大面積開發，進一步加劇了宏觀經濟的過熱。清理整頓開發區成為當時整頓經濟秩序的重要內容之一。

　　初次整頓

　　在20世紀90年代的短短10年當中，我國的開發區整頓便在反反復復中走過了兩個輪回。

　　1992年12月16日，中央和國務院作出了“立即停止再審批和建設新的開發區，已經批準和開工建設的，也要進行清理，量力而行，該停的早停”重要批示。嚴禁開發區和城鎮建設占用耕地撂荒，嚴控開發區數量，嚴格審批制度。并組織力量，對耕地占用及撂荒情況進行認真的檢查處理。這個意見成為行政部門管制活動的重要依據。

　　1993年1月，國務院特區辦上報國務院《關于認真清理、嚴格審批各類開發區的管理問題》的報告，指出開發區在本質上是地方問題，而非中央政府問題。

　　這次整頓集中在1993年～1994年，為基層地方政府設立了開發區準入門檻。在清理整頓過程中，省級以下，特別是市縣級以下新建開發區的數量被大大壓縮。大量不具備開發條件的開發區被摘牌。

　　不過，開發區的新建并沒有停止。1993年是開發區清理整頓年，但恰恰是該年4月，七個國家級經濟技術開發區被批準設立；5月，又有三個國家級開發區批準設立；另外一些的成片土地開發項目推進，也得到了實質性的進展。所以，該年可以說又是開發區設立年，而設立的開發區的級別相對較高。

　　在這種背景下，盡管整頓初期成果顯著，但地方政府的熱情并沒有因為整頓而削減，基層開發區的建設也沒有被完全遏制。

　　起落之間

　　隨后的幾年，開發區熱愈演愈烈。以1997年4月15日頒布的《中共中央、國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》(即中發〔1997〕11號文件)以及1997年9月18日頒布的《國家土地管理局關于非農業建設用地清查有關問題處理的原則意見》為標志，又一輪開發區整頓開始啟動。這兩個文件提出七個方面的要求：加強土地的宏觀管理；進一步嚴格建設用地的審批管理；嚴格控制城市建設用地規模；加強農村集體土地的管理；加強對國有土地資產的管理；加強土地管理的執法監督檢查；加強對土地管理工作的組織領導。由于土地資源是開發區必不可少的要素，中央顯然寄希望通過這種途徑來使開發區熱有所降溫。

　　開發區的審批程序也逐漸規范化。第一批開發區是先設立，再開發，基本上實行自上而下的操作。第二批開發區則基本上是由地方發揮主動性，先申報立項再設立，甚至是先開發再申報設立。由于當時開發區享有優惠政策，而且數量相對較少，基本不存在直接的惡性競爭，這種機制下也產生了不少好的開發區。但是許多地方政府由此以為只要是開發區就有利可圖，依靠“廉價”的征地紛紛“開發”。“遍地開花”的開發區中，大量是效益低下者。

　　規范后的國家級開發區設立程序大體如下：先由當地市政府向省政府作立項報告，由省政府向國務院提交方案。國務院授權商務部(以前為外經貿部)協調國土資源部和建設部，對該立項進行意見匯總，然后提交國務院總理辦公會最后審議。這個程序可以在相當程度上確定各個環節的問責制度，因此對國家級開發區的設立很有約束力。各開發區所在地的省人民代表大會都制定了“經濟技術開發區管理條例”之類的法規。省級開發區也有一定的設立程序，但其管理部門可能是計委，也可能是經貿廳，各省有很大的自主權。至于省以下級別開發區的設立，其隨意性更強。

　　以往整頓取得一定的成效，但是在西部大開發的背景下，開發區又進入到新一輪的拉動。2000年～2001年，國務院批準了中西部14個中心城市已經運行的省級開發區，提升為國家級經濟技術開發區。這批開發區的起步普遍較早，比升格時間平均早六七年。這14個經濟技術開發區的設立，是在入世及市場化國際接軌的背景下完成的。它們的設立，政治意義遠大于經濟意義。這種宏觀背景給了開發區一個更為“寬松”的環境。開發區熱重新啟動，而且向西部地區蔓延。

　　2003年7月30日，國務院辦公廳頒布《國務院辦公廳關于清理整頓各類開發區加強建設用地管理的通知》，指出近一個時期以來，一些地方和部門擅自批準設立名目繁多的各類開發區(包括園區、度假區)，隨意圈占大量耕地和違法出讓、轉讓土地，越權出臺優惠政策，導致開發區過多過濫，明顯超出了實際需要，嚴重損害了農民利益和國家利益，對此，必須進行全面清理整頓。這個通知，標志著新一輪開發區的清理整頓又一次拉開序幕。-