劉亞雙 郭麗清 陳祥生

　　為了緩解退稅壓力，近年來中國政府采取了控制退稅指標(biāo)、放慢退稅速度等辦法，結(jié)果使中央財政對出口企業(yè)的退稅欠賬越來越多，并使公開和潛在的中央財政赤字持續(xù)擴大，政府財政風(fēng)險日趨增加

　　出口退稅，是指對出口商品已征收的國內(nèi)稅部分或全部退還給出口商的一種措施，這也是國際慣例。1994年1月1日開始施行的《中華人民共和國增值稅暫行條例》規(guī)定，納稅人出口商品的增值稅稅率為零，對于出口商品，不但在出口環(huán)節(jié)不征稅，而且稅務(wù)機關(guān)還要退還該商品在國內(nèi)生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)已負(fù)擔(dān)的稅款，使出口商品以不含稅的價格進入國際市場。

　　加重政府負(fù)擔(dān)

　　近年來，在出口快速增長、出口退稅率提高、出口結(jié)構(gòu)優(yōu)化和外貿(mào)體制改革深化等因素共同作用下，出口退稅規(guī)模不斷擴大。盡管國家安排的出口退稅資金逐年增加，但與出口退稅實際需求之間仍存在著較大缺口，出口欠退稅由此產(chǎn)生，且有愈演愈烈之勢。

　　根據(jù)國家相關(guān)部門統(tǒng)計，1985年中國出口退稅只有17.95億元，1993年為299.65億元，到2001年迅速增加到1070億元。如果按照15%的退稅率匡算，中國1999年至2001年出口退稅額應(yīng)分別為1044.03億元、1385.12億元和1389.49億元，但實際的退稅額只有626.69億元、1050億元和1070億元。僅這三年就累計對企業(yè)欠稅約1071.95億元。

　　影響企業(yè)發(fā)展

　　事實上，2001年實際出口退稅占中央財政本級支出(包括赤字為5754億元)比重的18.6%，接近五分之一，與不含赤字的中央財政本級支出(3156億元)相比，出口退稅占34%；如果按照應(yīng)退盡退計算，這一比重會更高。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心提供的數(shù)據(jù)，到2002年底，中央財政對出口企業(yè)欠退稅額已累積2477億元。

　　2002年年底，原國家計委、外經(jīng)貿(mào)部預(yù)計2003年出口增幅為7%，并以此為重要依據(jù)確定了出口退稅指標(biāo)。2003年中央財政安排出口退稅預(yù)算1150億元，另外，2002年四季度結(jié)轉(zhuǎn)出口退稅指標(biāo)139億元；加上7月22日中央財政宣布再追加300億元，2003年可以使用的退稅額度達到1589億元。但今年前5個月，中國外貿(mào)進出口總值達3093.4億美元，增長39.6%，其中出口1558.6億美元，增長34.3%；進口1534.8億美元，增長45.5%；累計實現(xiàn)貿(mào)易順差23.8億美元。同時，財政部預(yù)計，下半年進出口增長仍然會增長，增幅在20%～25%。

　　按照當(dāng)前形勢，出口退稅欠賬肯定還將繼續(xù)擴大，預(yù)計到2003年年底，出口退稅欠稅累積數(shù)額可能超過3000億元，且下半年也僅剩517億元可用額度。形勢不容樂觀。

　　為了緩解諸如此類現(xiàn)狀帶來的壓力，近年來，中國政府已經(jīng)采取了控制退稅指標(biāo)、放慢退稅速度的辦法，結(jié)果使中央財政對出口企業(yè)的退稅欠賬越來越多，并使公開和潛在的中央財政赤字持續(xù)擴大。毫無疑問，退稅欠款已經(jīng)形成了中央財政對企業(yè)的直接負(fù)債，當(dāng)年的欠稅實際成了沒有列入當(dāng)年財政預(yù)算的財政赤字，長此以往，有可能增加政府的財政風(fēng)險。

　　事實上，至少連續(xù)三年來，因未能及時收到國家出口退稅款而消極出口的企業(yè)大量存在。僅在2001年，年出口額居全國前列的粵、蘇、滬、浙等地就已經(jīng)反映，出口退稅指標(biāo)嚴(yán)重不足，與實際需求相差甚遠，如江蘇省2001年退稅缺口高達200多億元。特別是退稅嚴(yán)重滯后，有些地方的企業(yè)退稅滯后期長達6-9個月，占壓了大量資金，增加了經(jīng)營成本，使部分出口企業(yè)尤其是中小企業(yè)有單不能接、不敢接，出口業(yè)務(wù)無法正常運作，企業(yè)深感苦惱。

　　此外，出口退稅返還期限的不確定性，已經(jīng)造成企業(yè)經(jīng)營中難以預(yù)計的政策風(fēng)險，從民營小企業(yè)到國有大企業(yè)，出口企業(yè)的資金鏈越繃越緊。

　　同樣原因，出口退稅賬戶托管貸款推出才兩年，銀行的不良貸款問題已經(jīng)露頭。從2001年開辦出口退稅賬戶托管貸款以來，商業(yè)銀行積累的金融風(fēng)險與日俱增。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，目前各商業(yè)銀行已累計發(fā)放該項貸款500多億元，而且正在以驚人的速度繼續(xù)增長，銀行已經(jīng)不堪重負(fù)。

　　與此同時，企業(yè)為了爭取盡快拿到出口退稅款，不得不向當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門“示好”。各地每年的出口退稅指標(biāo)更演變成為一種腐敗的代名詞。各地爭奪退稅指標(biāo)、有人“出賣”退稅指標(biāo)、有人借機騙取出口退稅、企業(yè)公關(guān)爭取提前退稅、部門借退稅尋租的腐敗之風(fēng)也愈刮愈烈。

　　揭示制度缺陷

　　那么，到底是什么原因?qū)е鲁隹谕硕愌舆t、欠退基數(shù)像滾雪球一樣越滾越大？

　　造成這一切的原因之一是現(xiàn)行退稅制度的設(shè)計缺陷。

　　中國增值稅收入實行中央與地方分享制，中央與地方政府在增值稅收入與出口退稅的責(zé)權(quán)不一致。計劃內(nèi)增值稅收入中央與地方按75∶25比例分成，超出計劃部分地方政府分享比重更高，但出口退稅完全由中央政府支付。

　　2002年出口應(yīng)退稅2118億元，其中中央財政替地方政府分擔(dān)了530億元。因此，隨著近年出口高速成長，中央財政的壓力必然越來越大。

　　原因之二是這些年的出口退稅額度并非完全根據(jù)出口額來確定，而是納入國家財政預(yù)算，按計劃分配，難免與出口貿(mào)易實際不匹配。由于采用預(yù)算計劃指標(biāo)控制出口退稅的數(shù)量和進度，每年出口退稅財政預(yù)算持續(xù)不足，造成各地出口退稅指標(biāo)短缺。

　　根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的統(tǒng)計，從1997年至2002年，退稅指標(biāo)年均增長率是17.8%，而應(yīng)退稅額年均增長率達到37.4%；1999年中國的出口額是1949億美元，到2002年發(fā)展到3256億美元，年均增長18.6%。按照這個速度，出口退稅額這三年的年均增長率為36.3%。但是，同期中央財政收入實際增長率只有18.2%。可見，外貿(mào)出口退稅額的增加和財政收入的增加根本不成比例。

　　原因之三是在征收方法上和征收管理上存在漏洞。1997年以來，由于受到中央財政財力和地方政府消極對待等原因的限制，符合國際慣例要求的出口退稅“免、抵、退”制度遲遲不能全面地實施。直到2002年1月1日才對生產(chǎn)企業(yè)自營出口或委托外貿(mào)企業(yè)代理出口的自產(chǎn)貨物實行“免、抵、退”稅管理辦法。

　　另外，稅收征收環(huán)節(jié)上的問題也不容小覷。除了偷、逃稅現(xiàn)象，每年地方稅務(wù)機關(guān)違反國家稅務(wù)政策審批的減免稅也達到上千億元，而一些地方搞包稅制，超出的部分自然就流失了。同時，出口騙稅案件屢禁不止，一些不法分子鉆政策空子，利用加工貿(mào)易和一般貿(mào)易的稅收差別，通過搞假的加工貿(mào)易等手段，規(guī)避國家稅收，造成國家進口稅收的流失。

　　據(jù)悉，政府已下大決心對出口退稅制度進行改革。估計到今年九月底即將有一系列的改革措施出臺。而據(jù)最近消息，出口退稅可能的調(diào)整方案是下調(diào)出口退稅平均稅率，同時2003年1月1日以后的出口退稅由中央地方財政共同分擔(dān)。

　　(作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)稅務(wù)系、金融系)