歷史縱覽：反傾銷戰的“四宗罪”

　　特約作者梅新育

　　發自北京

　　反傾銷困擾“世界工廠”

　　20世紀70年代末以來，中國在先后遭受西方集團和東方集團封鎖，而與世界市場隔絕近30年之后，開始重返世界市場，幾乎與此同時，中國出口商開始感受外國反傾銷的寒意。

　　1979年9月歐共體起訴我國傾銷糖精和鬧鐘，外國對中國大陸商品反傾銷的序幕就此揭開，中國在不太長的時間內便淪為當今國際反傾銷制度“遙遙領先”的最大受害者。截至2002年10月底，已有33個國家和地區發起的約544起涉及我國出口商品反傾銷和保障措施調查，涉案商品4000余種，影響我國出口約160億美元。據世貿組織統計，2002年上半年，我國出口商品遭到世貿組織其它成員方的16起反傾銷調查和19起反傾銷最終措施；下半年遭到其它成員方的27起反傾銷調查和18起反傾銷最終措施，均居世界第一。

　　2003年以來，又有一些國家陸續對我國商品發起反傾銷：4月29日，巴西對中國金屬鎂和鎂粉發起反傾銷調查；4月30日，菲律賓對中國浮法玻璃發起反傾銷調查……其中美國5月2日對我國彩電發起的反傾銷調查涉案金額4.8億美元，是我國出口機電產品遭遇的涉案金額最大的反傾銷案。

　　連綿不斷的反傾銷案將中國推上世界反傾銷頭號目標國的“寶座”已連續7年之久，在可預見的將來還看不到“讓賢”的希望。

　　居高不下的反傾銷早已成為我國出口貿易正常發展的最大桎梏，許多中國產品在海外市場一朝遭受反傾銷，便數年絕跡。

　　遭受反傾銷調查的中國出口商品起初主要是毛巾、棉布等紡織服裝類商品，后來擴大到五礦化工產品。目前，各類附加值較高的機電產品日益成為對華反傾銷的“重災區”。

　　中國在國際生產轉移中的主要優勢是低廉要素價格和規模經濟、范圍經濟造就的成本優勢。跨國公司日益重視充分利用中國制造業的成本優勢鑄造本公司在全球市場上的競爭優勢，而不是僅僅將對華投資作為規避中國進口限制的手段。因此，毫不夸張地說，什么產業在中國發展最迅速，什么產業就最有可能淪為外國反傾銷打擊的“出頭鳥”，除非這一產業擁有他人難以移植的自有核心技術。

　　反傾銷流行的政治根源

　　毋庸諱言，中國淪為國際反傾銷的最大受害者，確實有中國出口商過度依賴價格競爭策略的緣故；而且中國產品對一個市場的出口量往往在短期內暴漲，更容易誘發反傾銷起訴。

　　但作為一種貿易政策工具，反傾銷使用與否，更有著其深刻的政治根源。

　　就經濟效率而言，反傾銷絕不是一種合理的國際貿易制度安排，容易導致進口國、出口國兩敗俱傷。

　　從長遠看，取消反傾銷等貿易救濟制度無論是對整個國際貿易體系，還是對進出口國雙方，可能都更為有利。但事實是，反傾銷制度在世界上日漸流行，個中奧妙在于所謂“政治力學”：一方面，因反傾銷而利益受損的廣大消費者，由于所涉自身利益分散且微不足道，而沒有動力積極行動反對反傾銷措施；另一方面，進口商品競爭行業的廠商和工會(數量遠遠少于消費者)則因涉及巨大的切身利益，有著強烈的動機去為實施反傾銷而奔走呼號。一個組織緊密的小集團的政治影響力遠遠超過組織渙散的大集團，一小撮進口競爭行業的私利就這樣得以靠犧牲廣大公眾的公利而自肥。

　　反傾銷的最終目的通常是為了促進國內生產。盡管世貿組織將補貼懸為厲禁，反傾銷則獲準實施。就促進與進口競爭商品的國內生產而言，補貼勝于反傾銷稅和進口限制。然而，實踐中，各國政府卻更加偏好采用經濟效率相對低下的反傾銷稅、數量限制之類措施。其根源在于政治“游戲規則”。

　　生產補貼盡管比反傾銷稅更符合經濟效率原則，但在年復一年的政府預算審查過程中很容易受到質疑，當政府面臨財政壓力時，補貼項目更容易成為削減預算首當其沖的目標。相反，關稅和其它進口壁壘一旦通過實施，非但無須面對年度審查的關口，甚至因其給政府帶來一定收入而有較大政治吸引力。欲取消反傾銷稅，不僅要受到貿易保護主義利益集團的抵抗，還會遇到來自關稅等項財政收入受益者的阻力。兩相比較，反傾銷稅之類措施無疑更受到與進口競爭行業的青睞。

　　訴華傾銷“四宗罪”

　　對中國商品的大部分反傾銷案經不起深入的探究，卻能夠堂而皇之成為一國正式發布實施的貿易政策，外國政府和起訴廠商、工會組織的策略對此“功不可沒”。為了贏得對華反傾銷的勝訴，他們經常采用以下策略：

　　“非市場經濟”定位。正由于中國被美、歐等主要出口市場定性為“非市場經濟體”(non-market economies)，競爭對手們才能夠將不公正的替代國、結構價格等方法應用于計算中國商品的傾銷幅度。

　　《中國加入世界貿易組織議定書》第15條涉及對中國商品的反傾銷安排，將中國定性為“非市場經濟國家”，而且這一定性從2002年起維持15年。中國的競爭對手們由此掌握了主動權，其不公正與違背事實之處顯而易見。

　　應訴時間差。利用中國企業應訴不積極或填寫應訴答卷的時間差，將不符合事實的傾銷幅度計算單方面強加于人。

　　國外反傾銷法一般都明確規定涉案企業不應訴，或不能真實地提供調查所需材料時，負責案件審理的部門可以直接根據其掌握的“可獲得的信息”作出缺席判決，而這些“可獲得的信息”通常是起訴方的一面之詞。

　　在美國對華硝基甲烷反傾銷案中，起訴方理由極不充分，但他們估計中方不會應訴，因此無理指控中國硝基甲烷傾銷幅度233%。在此案的初裁階段，中國涉訴企業由于不愿應訴而耽誤了抗辯的最佳時機，導致美國商務部初裁按照起訴方要求，裁定對中國硝基甲烷征收233%的反傾銷稅。

　　另外，根據美、歐等主要貿易伙伴的反傾銷審理流程，中國應訴方要在存在語言障礙的情況下，用40余天時間完成大量繁瑣的工作：組織企業應訴，查找海關統計，詳細統計涉案企業在調查期內的出口數量與金額，在媒體上發布立案通知，聘請合適的律師，應訴企業開具授權委托書，填寫動輒上萬頁的調查問卷等等。這些工作如期保質完成確實難度很大，也給起訴方提供了利用時間差的機會。另外調查問卷中某些問題涉及中國廠商賴以安身立命的機密配方和生產工藝(如美國訴華碳化硅傾銷案)，要求中國廠商無條件配合更是強人所難。

　　忽視檔次與質量差異。與發達國家同類商品相比，中國出口商品檔次、質量往往較低，價格較低是正常的。但外國起訴方和主管機構經常有意無意地忽視這一點。

　　預防策略。中國產品在一國遭到反傾銷調查后，別國擔心中國商品被擠出這一市場后轉而大量涌入本國市場，便采取“預防性”反傾銷措施。中國焦炭、鋼板、硅錳、糠醇等商品都曾經連續遭到多個出口市場的反傾銷調查。

　　針對“非市場經濟”定位問題，除了盡力促使對方主管機構選擇較為合理的替代國之外，中國還在尋求治本之策。《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》(CEPA)規定，內地與香港之間的貿易不適用《中國加入世界貿易組織議定書》第15條，實際上為未來中國與其他經濟體簽署同類貿易協定、排除這些條款埋下了伏筆。

　　針對中國企業應訴不積極的現象，中國政府的對策是通過出口配額等工具實行“誰應訴，誰受益”，應訴成功之后未參加應訴的企業不得參與對該市場出口配額的分配、招標。

　　隨著應訴反傾銷實踐的發展，中國方面還會不斷發展出新的應對策略。

　　(本文作者系商務部研究院研究人員)

　　現實對策：反傾銷機構亟待升級

　　本報記者郭莉

　　發自北京

　　這個夏季，中美彩電反傾銷案如火如荼。

　　正為此案緊張籌備的中國商務部產業調查局工作人員面對的，是美國政府多達800人的龐大反傾銷隊伍，他們背后還有兩萬名美國行業協會反傾銷工作人員和專業律師。他們擁有在數十年反傾銷實戰中磨洗出來的豐富經驗。而我們反傾銷政府官員僅100多人，與美比例為1∶8。

　　商務部產業損害調查局首席反傾銷師于永達指出，身處世界頭號反傾銷重災區，中國政府在反傾銷工作方面必須加強力量，否則這種被動局面將延續下去。

　　于永達倡議，中國應該建立一個由總理領銜的“公平貿易委員會”，加強對反傾銷反補貼和政府保障工作的力度，從根本上解決目前政府反傾銷力量相對薄弱的局面。

　　“公平貿易委員會”構想

　　我國政府職能部門中，有反傾銷職能的主要是原國家經貿委產業損害調查局和原外經貿部公平貿易局。商務部成立后，這兩個局進入商務部，人員和職能都保留下來。

　　目前，反傾銷的應訴和申訴環節中，兩個部門基本都有參與，相對而言，公平貿易局主“外”，產業損害調查局主“內”。

　　公平貿易局負責相關進口案件的受理、立案、對外公告的發布、產品范圍調整、信息披露、對有關利害關系方的通知以及傾銷、補貼和保障措施進口數量增長的調查和裁決；還負責指導、協調境外對我出口商品的反傾銷、反補貼和保障措施的應訴及相關工作，建立并完善我出口應訴機制。

　　產業損害調查局負責審核反傾銷、反補貼、保障措施等案件立案審查中有關國內產業損害的內容，并負責反傾銷類案件中國內產業損害的調查和裁決。相對而言，工作比較偏重應訴環節。

　　于永達構想的“公平貿易委員會”有兩種方案。

　　第一種方案是除商務部外成立一個專門從事反傾銷反補貼和政府保障工作的政府部門，它的主要職責是維護國際貿易中的公平原則，保護本國企業在公平的國際貿易環境中發展，反傾銷是其中一項最重要的工作內容。

　　國家目前機構改革的精神是精簡機構，為此，于永達有了第二種“切實可行”的構想，成立一個由總理親自主抓的“公平貿易委員會”。

　　于永達的這個想法受到美國301和超級301條款啟發。于永達認為，既然美國可以通過法律授予總統和貿易代表特別的權利，作為比美國反傾銷情況嚴重得多的國家，我國有理由擬定類似條款。

　　于永達談到，我們國家反傾銷工作原由李嵐清同志主抓，現在是吳儀同志主管，外經貿部的分管副部長原來是馬秀紅副部長，國家經貿委是張志剛副主任，大體上是這樣。但這部分工作只是這些領導同志眾多工作中的一小部分。我國反傾銷遇到的問題很多，這樣的機構和機制在一定程度上應付不了。

　　于永達構想的“公平貿易委員會”由總理出任負責人，邀請或授權相應部門的領導人組成，還請行業協會、企業代表、消費者代表、專家代表和新聞媒體一起加入這個行列，體現它的公開和公正性。

　　這個無形組織不但提高政府對反傾銷的重視，可以通過行業協會進一步幫助企業強化反傾銷意識，也有利于幫助國內企業在出口業務中保持自律。

　　“公平貿易委員會”與原有反傾銷機構的最大區別在于，它不再是一個職能部門工作內容的一部分，而是一個獨立的部門，涵蓋人數眾多，有利于以最快速度加強中國反傾銷政府力量。在中國企業遭遇類似彩電反傾銷、新聞紙反傾銷等對民族產業有重大威脅的重大案件時，國家最高領導層可以迅速決策，節省寶貴的時間，降低溝通成本。

　　從“零”開始

　　中國政府反傾銷工作是真正的從“零”開始。

　　早在1980年代初期，于永達發現富士柯達等膠卷在中國的售價比日本國內低。當時柯達和富士均未在中國設廠，純進口產品居然賣得比原產地便宜，于永達覺得此事蹊蹺。此時的于永達根本沒有傾銷的概念，更沒想到自己會成為中國首位出版反傾銷學術著作《世界經濟摩擦論》的學者。

　　20世紀1990年代，國外企業開始通過各種渠道向中國傾銷家電產品，政府和企業開始逐步認識到，國外企業企圖利用傾銷手段來占領我國市場。

　　1990年代中期，我國政府中開始出現反傾銷職能部門。

　　于永達回憶說，最早具備反傾銷職能的是當時外經貿部國際貿易政策法規處，但具體涉及到反傾銷工作的人員只有兩名，人員力量有限，能做的工作也非常有限。

　　1995年，國家經貿委成立后建立了反傾銷辦公室，這是中國第一次出現含有明確以“反傾銷”命名的職能部門。這個辦公室人數不超過三個，雖然直接列為由經貿委領導直管，但限于人員力量，當時能處理的案件還是很少。

　　1997年，中國第一次打反傾銷官司，對來自美國、加拿大、韓國的新聞紙反傾銷調查正式立案。新聞紙傾銷是一個對我國企業傷害深重的案件，它的影響一直延續到現在。

　　2002年，中編辦批準擴大編制，中國政府反傾銷力量迅速壯大，外經貿部公平貿易局有將近80人的編制，國家經貿委產業損害調查局批了35個編制。

　　目前，政府部門中專職做反傾銷工作的人員超過100人，分布在商務部、海關、財政部和國務院相關部門。

　　于永達說，現在的機構隊伍比起當初強大很多倍。從第一個案例到現在，我們一步步在成熟。發展的速度非常快，5年走過發達國家幾十上百年走過的歷程。目前中國已經打贏了反傾銷應訴案件幾十起，申訴案件十幾起。這在原來是不可想象的。1990年代，由于各方面條件限制，平均10個對華反傾銷案件中，中國才能應訴其中的一個。

　　反傾銷“重災國”機構待升級

　　盡管親眼見證中國政府反傾銷力量從無到有從弱到強，但于永達仍清晰地看到了中國反傾銷政府力量的相對薄弱，以及由此帶來的被動局面。

　　美國政府專做反傾銷工作的專職人員800人以上。在美國往往2-3個官員負責一個反傾銷案子；而我國往往一個官員要負責幾個反傾銷案子，這也逐漸成為我國反傾銷的瓶頸之一。

　　反傾銷的瓶頸還來自反傾銷專業人才的匱乏。

　　美國擁有龐大的美國行業協會和專業反傾銷律師隊伍，行業協會和各種行業公會在美國企業中有很高的威信，也有巨大的輿論號召力，常常是美國反傾銷案件的發起者和參與者，這部分力量加在一起有兩萬多人。

　　而我國反傾銷人才加起來只有不到300人。

　　在我國，大量的行業協會和商會由以前的政府部門脫胎而來，一部分還沒有轉型成功，企業對他們認可程度不高。在反傾銷方面，大部分行業協會不能帶領企業及時有效地應對。

　　至于專業反傾銷律師，我國也是從零開始，從業人員有限，很多律師事務所不愿意接收費低廉的反傾銷案子，或者因為沒有國際資源難以運作。

　　然而，最讓于永達擔心的還是中國企業對反傾銷申訴和應訴的陌生。他認為，企業真正懂得反傾銷知識能夠自由運作的還是鳳毛麟角。像上海寶鋼和上海的丙烯酸脂化工廠這樣，能在反傾銷案件中勝訴來維護自身和行業發展的企業，實在太少，大部分企業，基本處于茫然狀態。根本談不上靈活運用反傾銷武器。來自政府部門、行業協會的幫助又非常少，進一步阻礙了企業在反傾銷上的認識和發展。

　　國內似乎還沒有做好準備，中國卻已經連續多年成為反傾銷的重災國。隨著中國產品走出國門步伐加快，接連不斷的反傾銷案件已經給中國造成了數百億美元的經濟損失和數百萬個工作崗位的消失，中國已經成為當今國際反傾銷制度的最大受害者。

　　于永達認為，反傾銷局勢已經非常嚴峻。反傾銷是一個復雜的政治經濟問題，政府在其中的作用非常重要。中國政府反傾銷力量全面升級迫在眉睫。