仲偉志

　　關于深圳命運的消息不斷出現，對人們的大腦皮層形成一個接一個的刺激。

　　一個由國家發展和改革委員會、國務院研究室和國務院法制辦有關官員組成的中央調查團最近專程到深圳考察。據有關人士分析，中央調查團的任務大概是就特區存留問題或深 圳升格為直轄市問題廣泛調研，咨商可能，然后為中央決策提供“關鍵性意見”。由于事關深圳未來命運，深圳市委市政府高度重視這次考察，接待規格很高，在信息披露方面也非常慎重。

　　預言一個城市的未來是鹵莽的，但大量的材料都支持這樣的結論——中央政府正在尋求為深圳重新定位，深圳的命運將再度出現轉折。在各種各樣的設計版本中，有三種設想占據著主導地位：一、與香港結成“特區聯盟”；二、成為中央政府直轄市；三、成為自由港。

　　中國的經濟特區在1984年已大致完成了其作為對外開放試驗基地的使命，但對經濟特區政策一直沒有進行全面評估，也沒有一以貫之的特區政策，在態度上給人的感覺似乎有些矛盾。

　　——但這次調研正在改變這種局面。盡管中央政府尚未最后“拍板”。

　　“特區聯盟”：用深圳解決香港問題

　　中央調查團在深圳聽到了太多的擴大深圳版圖——比如將惠州市劃歸深圳管轄——以及為深圳金融業尋找出路的呼聲。與此同時，深港一體化建議再度成為主要議題，諸多官員、學者都秉持這一觀點，但內容卻不完全一致。

　　毫無疑問，深圳從來就不是一座孤立的城市，解決深圳的定位問題必然要考慮香港，否則，不僅深圳的定位始終找不準，香港的經濟社會問題也不能有效化解。但是，深港如何一體化卻是一個老大難問題。

　　深圳的發展得益于1990年代之前的“香港因素”。但是，在1990年代中期以后，深圳產業結構開始轉型，香港沒有及時介入，并沒有分享到深圳產業轉型所帶來的經濟增長成果，而香港的衰落恰恰就在這一時期。在這次調研中，一些人士就指出，為什么在香港回歸后，深港之間的產業融合反而放慢了呢？其中一個重要的原因，就是沒有真正認識到深圳在與香港經濟關系中的重要作用。在港澳辦統籌香港事務的大一統格局下，深圳無法去發揮這個作用，因為深港兩地無權建立任何官方溝通、協商和討論的渠道。

　　而當香港經濟衰落，深圳的地位也必然下滑，一損俱損。

　　深圳特區當然有充足的條件在制度創新上進行大膽試驗，實際上也做了一些試驗，有人戲稱為“縱使十年不將軍，亦無一日不拱卒”。但由于缺乏來自中央政府的明確支持，以及與左鄰右舍之間的微妙處境，深圳在功能試驗方面終歸底氣不足。在這種情況下，深圳要做的事情只能是追求各種發展指標，在全國城市體系中確定自己的坐標位置，追求城市的首位度或排序。

　　CEPA出臺之后，深圳方面的反映并不十分樂觀，認為其執行起來非常困難，主要是原產地規則的復雜性使然。在幾年之內，很可能會形成破境而入的零關稅洪流，第三方會借道香港進入內地，將我國的開放保護期縮短，殺傷國內經濟，而珠三角首當其沖。如果腹地有失，香港經濟又將受到反向沖擊。

　　于是一些官方研究者認為，解決香港經濟問題光靠CEPA遠遠不夠，應充分利用深圳這張牌，從根本上扭轉香港經濟問題解決不力的被動局面。

　　中央調查團到深圳之后，綜合開發研究院(中國·深圳)課題組向其提交了一份專題報告，他們認為“新時期發揮深圳在解決香港經濟問題作用的思路之一，就是賦予深圳新的歷史使命，加快深港同城化的進程，深港之間建立一種類似‘特區聯盟’的次區域經濟合作組織”。

　　綜合開發研究院(中國·深圳)簡稱CDI，是經國務院批準成立、在業務上接受國務院研究室指導的獨立研究咨詢機構，盡管其從1989年成立起即以改革試驗者面貌出現，努力使自己向麥肯錫方向發展，但依然保持著深圳官方研究機構的色彩，承擔著為深圳謀劃乾綱的任務。

　　CDI認為，香港經濟目前最嚴重的內傷是高失業率、高地價樓價、高人工費用，如果這些問題不能得以有效解決，任何挽救香港經濟的外在措施都沒有太大的意義。而如果以“特區聯盟”這種制度安排實現深港同城化，深港兩城的面積將達到3000多平方公里，香港的空間擴大兩倍，這樣不僅可以降低香港的人工成本，增加香港就業人口，而且可以達到增強香港經濟競爭力的目的。

　　CDI所主張的“特區聯盟”，主要用意是在CEPA的框架下采取更為靈活的原則促進次區域的經濟一體化程度，它應該主要適用于中國內地經濟特區與中國特別行政區之間的經濟聯盟，比如“深圳—香港”、“珠海—澳門”。這種“特區聯盟”可以采取類似自由貿易區的安排，或大保稅區的制度安排，在次區域經濟區內促進貿易投資自由化、便利化，做到人流、貨流、信息流的暢通無阻。

　　有關人士評價說，“特區聯盟”可以使香港和深圳真正完全實現人流、物流、資金流的聯通，形成真正的統一市場，為兩地的經濟整合和優勢互補建立起一個在經濟上完全無阻隔的大平臺，從而使兩地都能得到巨大的新的發展機會和發展空間。此外，一旦這種區域制度安排能夠付諸實踐，將為包括香港、澳門、臺灣在內的中國經濟區的經濟整合開創先例，預示著中國經濟區的一體化進程將邁出關鍵的一步，是從自然的融合邁向制度化、組織化融合的重要轉變，或許有助于促進整個大中華經濟區內的經濟融合與發展。

　　“直轄市”：有利于深港政務安排

　　這期間還有一個強大的呼聲，就是將深圳直歸中央管轄，成為我國繼重慶之后的第五個直轄市。CDI在向中央調查團提交的報告中認為，深圳直轄將“提升深圳的政治和經濟地位，有利于與香港建立更為緊密的政務安排”。

　　其實，從建立特區的那一天起，深圳就直接受中央和國務院領導，扮演著一個直轄市的角色。諸如企業所得稅15%、地產地銷免征生產環節增值稅、1998年前的信貸資金切塊管理體制等政策，都體現了中央對深圳的支持。深圳的政府機構也是直對中央各部委，國內各地方政府也大多設有駐深辦事處，深圳與國內各地政府也是直接溝通與聯系。

　　CDI認為，目前中國已有四個直轄市，從經濟總量上分析，深圳已超過天津、重慶兩個直轄市，對中央財政的貢獻、對全國進出口貿易的貢獻更是一般的直轄市和省區所不能比，但由于受到現行體制限制，深圳經濟發展的潛力遠沒有發揮出來，對中國華南地區經濟發展的帶動作用也沒有發揮出來，在保持香港經濟繁榮和穩定發展方面的作用也沒有發揮出來。

　　在深圳看來，深港應加快聯手，相互合作，成為珠三角經濟區內輻射、帶動能力更強的經濟中心和發展龍頭，與另一個中心廣州相互呼應，形成既分工又合作的珠三角城市群發展格局。目前，深圳與香港的GDP合計達17000多億港幣，占中國內地GDP的17%左右，達到了世界上大都市地區的水平，但是香港與廣東地區只有一個“粵港聯席會制度”作為兩地政府溝通平臺，深圳夾在中間很難獨立表達自己的利益訴求。

　　這顯然是遠遠不夠的——CDI說——要想進一步發展香港與珠三角地區更緊密的經貿關系，就必須建立穗、港、深三個主要城市之間以及香港與珠三角其他地區政府之間相互直接溝通和互動的平臺。

　　關于深圳直轄的意見近年來多有反映，但由一個具有官方背景的機構用明確的報告形式向上提交，似乎還是第一次。在這之前，一些猜測相當浪漫，比如：廣東省常務副省長李鴻忠到深圳擔任代市長，是否意味著深圳即將升格？

　　“自由港”：進行真正的經濟特區運作

　　由于中央調查團的到來，深圳將進一步思考這樣的問題：特區的胎記是去還是留？

　　在當今世界上，經濟特區在叫法上五花八門，包括特殊經濟區、自由貿易區、自由港、出口加工區，但在具體運作上主要分為廣義和狹義的兩種——廣義的是指不同關稅區之間的關稅同盟或制度安排，狹義的是指一個國家自己設立的有關租稅優惠的自由口岸——我們的經濟特區是狹義的，但定義模糊，功能綜合，既不是單純的出口加工區，也不是自由港或自由貿易區，什么都是，又什么都不是；在具體的功能定位上，在管理模式上，在優惠政策與相應的法治體系上，運作不能到位，功能開發不全面。

　　目前，中國周邊幾乎所有的發展中國家都在紛紛建立經濟特區，美國則是擁有經濟特區最多的國家，歐盟十幾個國家的各個城市也都在搞經濟特區。經濟特區這種方興未艾的態勢，證明其依然是一種解放生產力、試驗各種發展模式的有效手段。

　　世貿組織主要規范廣義的自由貿易協定，它采取的是矛盾并置的處理方式，既堅持經濟貿易自由化、經濟全球化，又鼓勵區域經濟聯盟的發展，寬容與約束、承認與限制相結合，這事實上給予了自由貿易制度安排以很大的自由度，它對于狹義的經濟特區并沒有加以規范，而是容許其自由發展。

　　但是，世貿組織根本沒有把中國的經濟特區作為規范運作的經濟特區來對待，所以從公平性和非歧視性角度，對國內稅、關稅、非關稅措施以及有關費用方面，提出了經濟特區同全國其他地區統一執行世貿規則的要求，我國政府也作出了承諾，這樣便造成了將特區政策徹底取消的效應——雖然并沒有明確宣布取消特區。

　　在中央調查團召集的一次正式會議上，CDI戰略研究中心主任馮蘇寶做了一個反響強烈的發言，建議中央政府繼續將深圳作為經濟特區來發展，但未來的特區應該規范化運作，使各項功能到位，實行嚴格的“境內關外”管理，實行特殊的外匯管理制度，在總的發展模式上可以參照香港，向自由港看齊。

　　從政府方面反饋的消息說，他提出的建議將形成一個報告，進行專題討論。

　　馮在會議上說，CEPA既然已經出臺了，就不要反悔，還是要如期執行，但在原產地規則的談判中一定要遵循地域原則和過渡期原則，“在總體上可以按照承諾，把貨物貿易和服務貿易都放進來，實行貿易投資便利化，但不是放到全國，而是放到某一個區域——例如放進深圳——讓它們魚龍混雜地進來，但可利用現存的二線關同國內進行必要的隔離。”

　　比如在具體操作上，可以允許香港服務貿易企業在深圳魚龍混雜地注冊，在國內運作，符合服務貿易原產地規則的可以放入上海、北京、天津，以及放入整個內地。這里面，關鍵是利用深圳的立法權和試驗權集中進行服務貿易法律框架和市場規范方面的試驗，試驗成功后再推向全國。馮蘇寶認為，在這種情況下，特區的概念、二線、立法權就可以發揮作用，還可以嚴格實施“境內關外”管理，進行真正的經濟特區運作。

　　果如此，深圳特區在功能上將不再簡單定位于出口加工和制造業方面，而是要使特區成為以服務業為主體的區域性再生產指揮中心，指揮腹地和周邊地區的產業，特別是制造業活動的運作，主要抽出精力來在投資、貿易、商業、資訊、物流、金融等方面進行大膽制度試驗和制度創新，最終為內地在服務業方面的發展提供寶貴的經驗。

　　此外馮蘇寶說，深圳特區的試驗功能更應該體現在社會主義政治文明建設上，“以中國之大，各種改革都應該搞分區實驗，以減少震蕩。一些改革在特區范圍內進行，是題中之義。”