———訪中國人民大學財政金融學院財政系主任朱青教授

　　□王熙臻

　　個稅要調節收入分配

　　記者：國稅總局日前發布消息稱，個稅改革方案年內不會出臺。但實際上，年內不會出臺并不意味著改革的中止，您如何評價當前正在醞釀中的個稅改革？

　　朱青：個稅改革的具體方案人們爭議很大。有些問題需要決策者做出一定的價值判斷，比如稅率是升還是降，免征額(新聞界普遍稱其為“起征點”)是提高還是不動等等；有些問題還要等我國的法制環境和稅收征管水平大大改善后才能解決。例如，我國個稅以個人為基本申報單位，國際上普遍采取以家庭為單位申報，目前我國的這種做法存在許多問題。如兩個三口之家，一個家庭只有一人有工作，月收入2000元，按現行稅法每月要繳納95元稅款；另一個家庭三口都有工作，每人月工資700元，合計2100元，但就不用納稅；顯然這種現象不合理。家庭是基本的生活單位和核算單位，也應當是基本的納稅單位，但個稅要向家庭申報過渡需要方方面面的配套，不是說改就能改的。

　　我想個稅改革是早晚要做的事情，但它涉及到許多人的切身利益，涉及到國家的政策走向，涉及到不同階層的利益分配，所以應當慎重從事，不能急于求變，這是我理解的個稅今年不能出臺的原因。

　　記者：“一碗水端平”，是老百姓對決策者的通俗要求。稅收作為一種重要的經濟杠桿，它如何體現老百姓的這個意愿？

　　朱青：我認為在個稅問題上“一碗水端平”是指稅收的公平性。從理論上說，稅收公平包括兩個方面。一是橫向公平，就是納稅能力相同的人繳納相同的稅收。二是縱向公平，即收入能力大的人應當比收入能力小的人多納稅。這里的多納稅，不能用絕對額來衡量，而是要用稅負(相對數)來衡量，比如有效稅率，即納稅人繳納的稅款占其總收入的比重。縱向公平需要用累進稅率來體現。按照我國目前的九級超額累進稅率，一個人每月工資如果是1000元，其收入的有效稅率為1%；如果是10000元的人，有效稅率為14.65%；而如果月工資達到了10萬元，有效稅率就會高達29.31%；這就是縱向公平。稅收的橫向公平和縱向公平在理論上很容易解釋，但在實踐中稅法如何把它們體現出來則是一個很復雜的問題。比如，張三每月掙2000塊繳了95塊錢的稅，李四掙2000塊也繳了95塊錢的稅，他們兩個人之間就做到了橫向公平。但張三家里三口人都有工資收入，李四的三口之家只有他一人工作，從家庭角度來看，李四與張三繳同樣的稅就不是橫向公平。

　　記者：許多研究報告和調查得出的結論認為，當前的個稅制度恰恰沒有體現出調節收入分配的功能，您如何看？

　　朱青：我國目前個稅收入中，來自工薪所得稅的比重占到了40%多，由于工薪收入者并不是收入最高的，所以一些人認為個稅還沒有起到調節收入分配的作用。但從我國GDP的分配格局來看，工資薪金已經占到了60%以上；而且去年全國職工的人均月工資已達1035元，超過免征額200多元，個稅已經成為多數人繳納的“大眾稅”。這些都意味著工薪所得稅要在個稅制度中扮演重要角色。所以，不能因為40%這個比重就否定個稅的調節作用。另外，我們對個稅的調節功能也不能期望過高，因為它對于灰色收入或黑色收入根本起不到調節作用，而這些收入又是造成人們收入差距拉大的重要因素。

　　記者：工薪階層納稅多的另一面是富人不繳稅，少繳稅，這是富人的問題還是政策的缺陷？

　　朱青：這個問題不能一概而論。如果是富人隱瞞收入或者虛列開支，即通過各種偷稅手段減少納稅，則屬于富人的問題。但如果是稅法有漏洞，富人利用了這些漏洞進行避稅，則這種少納稅的行為就是由稅法缺陷造成的。比如，過去私企老板為了少繳個稅，就盡量給自己少發工資，他們的企業很有錢，就是不多發工資，因為工資發多了就要多繳個稅；而我國又有計稅工資的規定，工資發多了其超標部分也不能打入成本費用沖減企業的應稅所得。應當說，私企老板這么做，雖然不盡合理，但并沒有違反稅法，因為稅法并沒有具體規定企業的老板必須給自己開多少工資。

　　記者：當前個稅改革討論的焦點問題是800元免征額是否過低，您如何看待這個問題？為什么會有免征額？當前的免征額是什么時候制定的？

　　朱青：首先我們來看一下個稅為什么要規定免征額。免征額實際上包括兩個部分：一是個人豁免，有時又稱生計扣除，它是納稅人為了維持本人及其贍養對象的生存所必需的收入；二是費用扣除，即納稅人用于彌補與工作相關的各種開銷所需要的收入，它實際上是用于彌補上班成本的，所以不應被課稅。對于這兩項免稅的內容，多數國家是分別計算的，但我國只規定了一個800元，可以說是合二為一了。

　　我國第一部個人所得稅法是1980年制定的，當時規定免征額是每月800元，而職工當年的月平均工資只有63.5元，所以當時沒有幾個中國公民繳這個稅，納稅人主要是在華的外國專家。到了1987年，我國經濟出現了“過熱”，為了抑制消費，國家又出臺了一個專對中國公民課征的個人收入調節稅，其免征額各地不完全相同，平均為每月400元左右；在華的外國人則繼續繳納原來的個人所得稅。1994年，國家把這兩種個稅合二為一，就是現在的個人所得稅，免征額又提高到了800元。

　　至于800元的免征額現在看來是否過低，我想可以從兩個角度進行分析。一是從歷史的角度看，800元的免征額已經9年沒動了，其間，我國的商品零售價格指數上升了12.5個百分點，居民消費價格指數上升了26.3個百分點，伴隨著物價的上漲，免征額適度增加是合理的；另外，1994年以后，我國加大了對住房、醫療、教育等方面的改革力度，個人在這些領域的經濟負擔普遍加重，對很多人來說，費用扣除標準也應當有所提高。二是從低收入階層的角度看，800元的免征額似乎又不是很低。從理論上說，制定個稅的免征額還應當參照社會的貧困線，免征額如果大大超過了貧困線，貧困線與免征額之間的收入段就會落入個稅調節的盲區，這樣不利于縮小中等收入者與低收入者的收入差距。從國外的情況看，許多國家個人所得稅的免征額比貧困線并沒有高出很多。以美國為例，2000年，美國三口之家的貧困線為1.41萬美元，而一個三口之家可以得到的基本免征額為1.64萬美元，免征額只是貧困線的1.16倍。與美國的情況相比，我國個人所得稅的免征額比低保標準(相當于國外的貧困線)要高出很多。2002年，全國平均低保標準為每人每月190元，三口之家的月低保標準為570元，而一個典型家庭(夫妻雙方均有工作，有一個未工作的子女)的免征額為每月1600元，免征額是低保標準的2.8倍。如果從單身個人來看，免征額則是低保標準的4.2倍。顯然，與現行的低保標準相比，800元的免征額是不算低的。所以，要判斷800元的免征額低不低，關鍵是從哪個角度看。鑒于當前經濟的突出問題之一是收入差距過大，而且貧困人口還為數不少，所以我主張免征額不宜普遍調高。

　　全國制定統一的免征額為何困難

　　記者：您如何評價全國許多城市自主提高免征額的做法？

　　朱青：我國在政府體制上屬于單一制國家，地方政府是中央政府的派出機構，地方政府沒有稅收立法權，從這個意義上說，目前許多城市自主提高免征額的做法是不妥的，是沒有法律依據的。但這類事例之所以出現，客觀上說明800元免征額在一些地區已經不能適應當地的經濟發展情況。

　　記者：有人認為，中國發展到現在，地區差異越來越大，個稅免征額的制定一定要因地制宜；但也有人如您就認為，在一個國家內存在不同的免征額，同樣不利于公平的實現。因而必須強調免征額的全國統一性。但在實際操作中會發現，全國制定統一的免征額極其困難。您如何看待這一問題？

　　朱青：地區差異各國都有，但個稅的免征額是否也應當有“貧富差距”，我想很值得研究。首先，如果個人所得稅是中央稅，其免征額各地不一致就會出現問題。因為這樣一來，就會出現具有相同收入的人在一個地區要納中央稅，在另一個地區則不用納中央稅這種不公平的現象。另外，對于收入水平高的地區，如果免征額定得也高，則不利于個人所得稅在地區之間調節收入差距。從國外的實際情況看，盡管各國都存在著地區收入差距，但沒有哪個國家中央(聯邦)政府個人所得稅的免征額在地區之間是參差不齊的。比如，美國2001年最富的康涅狄格州人均收入為4.7萬美元，最窮的密西西比州人均收入為2.9萬美元，二者相差1.8萬美元，但美國聯邦個人所得稅的個人豁免和標準扣除額各州都是統一的。

　　我國的個稅從2002年起屬于中央、地方共享稅，今年中央與地方的分享比例為6∶4，今后中央分享的比例還可能提高，所以個稅目前已具有很強的中央稅性質。在這種情況下，如果免征額各地高低不一，則不利于發揮個稅跨地區的收入調節功能。特別是如果地方自主制定免征額，還會影響到中央政府的財政收入。鑒于目前個稅收入中還有一部分屬于地方收入，我想可以通過稅收抵免的辦法解決“因地制宜”的問題，即中央可以通過立法，允許地方政府對納稅人的一些費用開支如住房抵押貸款利息、自負的醫療費等在規定的限度內實行稅收抵免；費用開支稅收抵免的對象只能是個人所得稅收入中歸地方分享的部分，中央分享的部分不允許進行稅收抵免。

　　中國個稅應選用何種模式？

　　記者：當前執行的是分類所得稅制，而許多人認為，就公平性而言，綜合所得稅制更優。

　　您認為個稅改革會涉及到稅制么？中國個稅改革可行的稅制模式選擇應該是什么樣的？

　　朱青：我國目前個稅實行的是分類所得稅，它與綜合所得稅相比公平性確實較差。舉個例子：在目前的稅制下，一個人在某月一次性取得勞務報酬400元，租金800元，稿酬800元，三筆收入合計2000元，但由于每筆收入都沒有超過800元的最低費用扣除標準，所以這個人不用納稅；而另一個人在該月一次性取得2000元的勞務費，則需要繳納240元的稅收。如果實行綜合所得稅制，納稅人就需要把各類所得加總到一起，按照統一的免征額和稅率表申報納稅，這樣，上述問題就不會發生。但綜合所得稅制是建立在納稅人申報納稅基礎上的，盡管各項收入在支付環節也可以由支付人代扣代繳所得稅，但年終仍需要納稅人匯算清繳，多退少補。我國目前還不具備實行這種制度的法律環境、納稅意識和征管水平，所以它只能是未來我國個稅發展的方向。

　　記者：您認為當前個稅制度中的最低檔稅率是否還應當提高？另外，您認為應該對低收入者征低稅，對高收者征高稅，但也有觀點與您不一樣，認為應該對中產階級課低稅。您的觀點理論依據在哪里？

　　朱青：個稅的最低檔稅率不能太高。最低檔稅率較低，可以避免“貧困陷阱”的產生，不至于發生人們上班比不上班時可支配收入還低的情況。我國工薪所得稅的最低檔稅率為5%，但如果把個人的養老、失業和醫療社會保險的繳費率也考慮進去，總的比例要達到工資額的17%，這個比例已經不低了。所以，我不主張為了降低中產階級的稅率而將個稅第一檔稅率調高至10%的思路。另外，第一檔稅率較低也有利于維持個稅的低“門檻”(免征額)，使個稅向“大眾稅”的方向發展。我國目前工資薪金最高一檔稅率為45%，與其他國家相比并不算很高。特別是一些西方國家的最高檔稅率都比我們高，如德國目前為47%，法國為49.58%。我們搞的是社會主義市場經濟，而收入分配公平是社會主義經濟的一個必要條件，從這個意義上說，我國個稅的最高一檔稅率不宜過低。

　　記者：稅率調整是否可以成為個稅改革的突破口？

　　朱青：我國個稅最大的問題恐怕還是現行的免征額對一些有下崗、失業職工的家庭以及醫療費等開支較大的個人來說不盡合理。我不認為調整稅率是個稅改革的當務之急。當前最需要做的，是應允許職工以配偶的下崗或失業證明向稅務機關申請附加豁免。