1997年以來在清理整頓信托投資公司、城信社、農(nóng)村基金會(huì)、城市“三亂”過程中向地方政府發(fā)放的1411億元再貸款償還情況不佳。而專家們指出，以央行再貸款解決問題金融機(jī)構(gòu)，無異于將不良貸款“貨幣化”

　　□本刊記者 于寧/文

　　千億再貸款與20億扣款

　　1997年以來，在清理整頓信托投資公司、城市信用社、農(nóng)村基金會(huì)、城市“三亂”(即亂批設(shè)金融機(jī)構(gòu)、亂從事金融業(yè)務(wù)、亂集資)過程中，為解決被撤銷金融機(jī)構(gòu)支付個(gè)人合法債務(wù)和外債的資金缺口，26個(gè)省(市、自治區(qū))以地方財(cái)政作擔(dān)保，總計(jì)向中國人民銀行總行申請了1411億元的再貸款。

　　截至去年10月底，經(jīng)地方政府承諾還款的為1031.2億元，其中，用于清理信托投資公司的有296億元，用于清理城市信用社的有188億元，用于清理供銷社的有71.1億元，用于清理農(nóng)村基金會(huì)444.1億元，用于治理金融“三亂”及其他32億元。在很多省市，清理集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村基金會(huì)是央行再貸款中最大的一部分，在有的地方占到總額的近70%。

　　由于地方政府承諾為借款擔(dān)保，是否如期還款關(guān)乎地方政府信用，但由于金融機(jī)構(gòu)清理資產(chǎn)困難重重，清償率很低，所以大部分借款由地方財(cái)政來承擔(dān)，或有債務(wù)在很大程度上轉(zhuǎn)為直接債務(wù)，地方金融風(fēng)險(xiǎn)也在很大程度上轉(zhuǎn)化為地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。尤其是在一些貧困的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，借款總額是其年財(cái)政收入的數(shù)倍，出現(xiàn)財(cái)政赤字在所難免。

　　在去年11月底財(cái)政部金融司和各省財(cái)政廳金融處在江蘇鎮(zhèn)江召開的“2002年全國金融財(cái)務(wù)監(jiān)管和外國政府貸款管理工作會(huì)議”上，財(cái)政部披露，截至2002年上半年，有19個(gè)省(區(qū))不同程度存在欠還本息的問題，占借款地區(qū)總數(shù)的73.1%。

　　財(cái)政部金融司司長徐放鳴表示要嚴(yán)格履行還款合同，但是他的發(fā)言表明，“嚴(yán)格”的程度是相當(dāng)有限的：“對于地方政府沒有按期足額歸還的專項(xiàng)借款本息，財(cái)政部將按照該省出具的承諾函，從該省的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還資金中，按每年應(yīng)還未還專項(xiàng)借款本金的50%扣還，但不重簽協(xié)議；當(dāng)年未扣還的剩余本金，暫不計(jì)入次年應(yīng)還本金基數(shù)，這部分本金如何歸還，財(cái)政部將同人民銀行研究提出意見另行報(bào)請國務(wù)院審批。地方政府欠付的專項(xiàng)借款利息則必須全額扣還。”

　　事實(shí)上，財(cái)政部已經(jīng)執(zhí)行了這一扣款規(guī)定。去年，湖南省應(yīng)該償還5.2億元本金、4000多萬元利息，當(dāng)?shù)刎?cái)政只能支付3000多萬元，結(jié)果被財(cái)政部扣了2.7億元本息。

　　河北省是個(gè)例外，該省總共借款60多億元，期限10年，其中用于整頓城市信用社的有37.3億元(省政府擔(dān)保借款26.8億元，中國人民銀行石家莊中心支行借款10.5億元)，主要用于解決農(nóng)村基金會(huì)遺留問題。以前，河北省只有財(cái)力償還每年1億多元的利息，無力償還本金，今年由于SARS疫情對河北省增支減收影響較大，財(cái)政部沒有扣本金，只扣了利息。

　　但是，在鎮(zhèn)江會(huì)議之前，扣款總額加起來尚不足20億元。

　　由先例到定例

　　農(nóng)村基金會(huì)、供銷社股金和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)基金會(huì)，是20世紀(jì)80年代在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)依法設(shè)立的為社區(qū)內(nèi)農(nóng)民服務(wù)的資金互助組織。部分機(jī)構(gòu)將百姓存款或股金用于投資，但損失嚴(yán)重。1999年3月開始，全國兩萬多家農(nóng)村基金會(huì)陸續(xù)開始清理整頓。在此期間同處于整頓狀態(tài)的還有城市信用社和信托投資公司。在1998年全國范圍的信托業(yè)整頓中，239家信托投資公司最終只保留60余家。以河北省為例，省內(nèi)2139個(gè)農(nóng)村基金會(huì)合并成1029個(gè)，其余的1100多家被關(guān)閉；391家城市信用社中有10家合并成為城市商業(yè)銀行，還有68家城市信用社分別以市為單位合并成6家城市信用社，246家縣級(jí)城市信用社并到農(nóng)村信用社，66家城市信用社停業(yè)整頓。

　　在全國性的金融整頓過程中，很多金融機(jī)構(gòu)遇到兌付問題，而在廣東曾經(jīng)蔓延為區(qū)域性的金融風(fēng)險(xiǎn)。廣東省政府協(xié)調(diào)小組的一位成員告訴記者，他還清晰地記得，在粵東某市出現(xiàn)支付風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，限制人數(shù)、排隊(duì)領(lǐng)票等辦法都無法遏制提款壓力，“開始1張票能領(lǐng)1000元，最后連10元都領(lǐng)不了，不得不緊急關(guān)閉。”

　　在此背景下，1999年底，廣東省申請到了380億元的央行再貸款，這筆貸款沒有財(cái)政擔(dān)保，也是至今惟一一筆沒有財(cái)政擔(dān)保的借款。

　　廣東先例一開之后，2000年5月，中國人民銀行與財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布了《地方政府向中央專項(xiàng)借款管理規(guī)定》，規(guī)定撤消金融機(jī)構(gòu)用于兌付個(gè)人債務(wù)和合法債務(wù)的，均“個(gè)案處理，按程序報(bào)批”。央行再貸款解決地方金融風(fēng)險(xiǎn)后遺癥，至此有章可依。

　　——所謂個(gè)案處理，指“一事一報(bào)、嚴(yán)格審查、國務(wù)院特批”，即一省將撤消某個(gè)金融機(jī)構(gòu)或在一段時(shí)間內(nèi)要集中撤消某一類金融機(jī)構(gòu)的處置方案，包括擬撤消機(jī)構(gòu)名單、資產(chǎn)負(fù)債情況，特別是個(gè)人債務(wù)和合法外債，以及地方政府自籌資金、兌付個(gè)人債務(wù)和合法外債的資金缺口等情況，請示國務(wù)院，經(jīng)人民銀行會(huì)同有關(guān)部門嚴(yán)格審查后，報(bào)國務(wù)院特批。

　　——根據(jù)國務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)的申請，中國人民銀行、財(cái)政部及其他部門對該省(自治區(qū)、直轄市)金融風(fēng)險(xiǎn)情況及支付資金缺口等情況進(jìn)行審查，其中，中國人民銀行主要負(fù)責(zé)對承貸的地方商業(yè)銀行的資產(chǎn)負(fù)債、信貸收支等經(jīng)營狀況審核；財(cái)政部主要負(fù)責(zé)審查該省(自治區(qū)、直轄市)近幾年的財(cái)政收支、當(dāng)年的財(cái)政預(yù)算、還款期內(nèi)財(cái)政預(yù)算安排及政府實(shí)際償還能力等情況。

　　——按照審查意見，財(cái)政部、中國人民銀行和其它有關(guān)部門聯(lián)合行文提出該省向中央專項(xiàng)借款的意見，并報(bào)國務(wù)院核準(zhǔn)。

　　——此后，省級(jí)政府根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的借款報(bào)告，向財(cái)政部提出申請，承諾如期歸還中國人民銀行向省發(fā)放的專項(xiàng)貸款，如果不能按期歸還本息，由財(cái)政部根據(jù)中國人民銀行扣款通知在中央向該省的轉(zhuǎn)移支付資金和稅收返還資金中扣除。財(cái)政部接到承諾函后，經(jīng)審查后給省政府復(fù)函，并抄送中國人民銀行，明確如果省政府不能按期歸還將扣款。

　　——中國人民銀行根據(jù)國務(wù)院對財(cái)政部、中國人民銀行和其它有關(guān)部門聯(lián)合文件的批準(zhǔn)意見及財(cái)政部對省政府承諾申請的復(fù)函抄送件，對所在地分行、營業(yè)管理部下達(dá)貸款限額。

　　——中國人民銀行分行、營業(yè)管理部在與省政府簽訂貸款協(xié)議書后，在總行下達(dá)的貸款限額內(nèi)，對政府所在地的中心支行或營業(yè)管理部下達(dá)貸款限額。政府所在地的中心支行或營業(yè)管理部根據(jù)分行下達(dá)的貸款限額與承貸的地方商業(yè)銀行簽訂貸款合同，方可發(fā)放貸款。

　　——承貸的地方商業(yè)銀行設(shè)立表外臨時(shí)賬戶，記載該項(xiàng)貸款的運(yùn)用情況。該項(xiàng)再貸款實(shí)行專戶管理、專款專用，地方商業(yè)銀行對該項(xiàng)再貸款沒有支配權(quán)，不體現(xiàn)營業(yè)收入。每年的還款須列入省級(jí)預(yù)算。

　　當(dāng)時(shí)確定的央行再貸款利率是2.25%，按日計(jì)息，按季付息。起初，地方政府將借款存放在承貸行可以獲得利息，2001年，央行下達(dá)通知，規(guī)定地方政府在承貸行中未轉(zhuǎn)發(fā)出去的再貸款，不能獲得利息。

　　對于央行再貸款規(guī)定的出臺(tái)情況，外界所知甚少。財(cái)政部金融司一位不愿透露姓名的官員說，財(cái)政部與央行反復(fù)籌劃才有此方案出臺(tái)，其他的很多辦法，“不是資金來源有問題，就是無法保證償還”。在準(zhǔn)備這個(gè)規(guī)定之初，預(yù)想的規(guī)模只有幾十億，之后不斷增加。“財(cái)政系統(tǒng)金融企業(yè)的債權(quán)債務(wù)到底有多大，從未統(tǒng)計(jì)清楚過。”

　　地方政府VS央行

　　在處理廣東金融問題時(shí)，中央政府的基本精神是：“誰的孩子誰抱”。不過時(shí)至今日，有些地方政府仍然難以接受這種做法，“金融機(jī)構(gòu)是央行的親兒子，現(xiàn)在讓養(yǎng)父來承擔(dān)責(zé)任。”抱怨最大的就是利息問題，“我們給央行打工，還收我們的利息！”而央行一些人士則認(rèn)為，地方金融機(jī)構(gòu)的問題大多是地方政府干預(yù)造成的，并非監(jiān)管失責(zé)。責(zé)任和債務(wù)如何劃分，始終說不清楚。

　　據(jù)悉，借款的26個(gè)省(市、自治區(qū))，本息支付主要有三種形式：一是借款期限為3至10年，每年等額歸還本金，按季付息，絕大部分地區(qū)為這種方式；二是借款期限為13年，借期內(nèi)按季付息，前5年不歸還本金，后8年每年等額償還本金，四川和海南省采用這種方式，也就是說還債將是下屆政府的事；三是借款期限8年，實(shí)行“先還本、后付息，不計(jì)復(fù)利”，每年等額歸還本金，利隨本清，廣東省采取這種方式。

　　據(jù)悉，四川和海南省之所以獲準(zhǔn)延期還款，就是因?yàn)榈胤截?cái)政困難。去年底記者采訪四川的借款情況時(shí)，四川省財(cái)政廳金融處副處長劉子牛告訴記者，四川省借款額為91.2億元，其中用于清理農(nóng)村基金會(huì)有55億，清理供銷社有9億，清理信托投資公司有10億。2001年四川省全省的財(cái)政收入是300多億元，而支出是400多億元(中央稅收返還和中央轉(zhuǎn)移支付約百億元)。雖然再貸款的本金可以拖后償還，但每年2億元左右的利息也仍然“壓力很大”。如果不還，財(cái)政部啟動(dòng)扣款，則自然是省向市，市向縣逐級(jí)扣款，這給地方財(cái)政造成很大壓力。

　　借了64億元央行再貸款的重慶市壓力也很大，2002年該市的財(cái)政收入只有157億元(財(cái)政支出345億元)。重慶市財(cái)政局國庫處的陳兵說，重慶比較特殊的是，除了“三金”之外，還有大量的城市金融“三亂”。重慶解決地方金融風(fēng)險(xiǎn)需要的資金是200多億，主要來源是追債變現(xiàn)、地方財(cái)政自籌資金(包括預(yù)算外資金)和央行再貸款，此外，還將一些金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)良資產(chǎn)如土地等交由資產(chǎn)管理公司運(yùn)作，抵押給銀行獲得貸款來完成兌付。目前，央行再貸款已償還3億本金，還有49億元再貸款獲準(zhǔn)期限延長至13年，從2006年開始償還。但去年秋季新借的12億元再貸款則要從今年開始償還，現(xiàn)在償還利息的壓力都比較大。

　　宣稱財(cái)政壓力大的不止西部地區(qū)，連財(cái)政收入在全國排名靠前的江蘇省也感到吃緊。江蘇省財(cái)政廳金融科的有關(guān)人士對記者說，江蘇省借了52.58億元再貸款，其中用于清理農(nóng)村基金會(huì)的有35億，雖然這幾年都按時(shí)償還了本金，但對不發(fā)達(dá)的蘇中、蘇北地區(qū)壓力比較大，有些縣要靠省政府的轉(zhuǎn)移支付才能維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　財(cái)力很強(qiáng)的浙江省(共借款21.4億元，其中13億是解決農(nóng)村基金會(huì)問題)在2001年以前都是按時(shí)償還本息，但去年財(cái)政部扣款50%的政策出來之后，浙江為了享受“優(yōu)惠政策”——一半本金可以延遲支付，也采取被動(dòng)還款的政策，讓財(cái)政部扣款2億元左右。

　　湖南與四川、海南被列入三個(gè)最困難的還款省份。湖南省財(cái)政廳國庫處一位姓蔣的工作人員告訴記者，湖南省總共借了55億元央行再貸款，其中用于清理農(nóng)村基金會(huì)的有37億元，用于清理供銷社的有2.5億元，用于清理信托公司的有12.4億元，用于清理城市信用社的有2.68億元。第一批清理農(nóng)村基金會(huì)的20億借款從1999年開始，期限4年；第二批17億清理農(nóng)村基金會(huì)借款是8年期的，現(xiàn)在都統(tǒng)一延長到10年，每年償還利息就要1.1億～1.2億元。2000年需要還款4億元，用省財(cái)政資金還了2億多，與財(cái)政部決算時(shí)被扣了7000萬。2001年還了2.4億元，財(cái)政部沒有扣款，因?yàn)楹�南省已�?jīng)盡了最大的努力。2002年需要償還本金5.2億元，利息1億多，實(shí)際上只還了3000多萬元現(xiàn)金，財(cái)政部扣款達(dá)2.7億元。蔣說，“有的地方把還本付息打入預(yù)算，有的貧困地方根本沒法打入預(yù)算。70%再貸款需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政承擔(dān)，而且越困難的地方借的越多，壓力很大。”

　　據(jù)悉，這幾年只有少數(shù)省份可以按時(shí)還款，能夠提前還款的只有廣東省。廣東省財(cái)政廳金融科鄭定標(biāo)科長說，380億元的央行再貸款，廣東已經(jīng)償還了170多億。2002年廣東省的財(cái)政收入是1201億元，相對而言，每年40多億的還款壓力總的說來并不是很大，但廣東省地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，珠江三角洲地區(qū)發(fā)展很好，而一些山區(qū)很貧困，借款是其財(cái)力的十幾倍。所以廣東省根據(jù)各地的借款數(shù)額、財(cái)政困難程度以及資產(chǎn)清理成效等方面確定了削債金額，約百億元的削債額度最近剛分配到地方。

　　不良貸款“貨幣化”

　　去年底財(cái)政部在江蘇鎮(zhèn)江開的會(huì)議上，金融司司長徐放鳴表示，“實(shí)際情況表明，在我國沒有建立存款保險(xiǎn)制度的特殊情況下，采取由地方政府向中央專項(xiàng)借款的方式，解決被撤銷金融機(jī)構(gòu)支付個(gè)人合法債務(wù)資金缺口，對有效防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)和保持社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。”

　　毫無疑問，利用央行再貸款化解風(fēng)險(xiǎn)是一種應(yīng)急措施，但它是一種可以持續(xù)的方式嗎？

　　央行研究局專家許國平、陸磊認(rèn)為，由于在體制改革過程中未充分考慮中央、地方和金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)，沒有任何參與最優(yōu)決策的主體對壞賬負(fù)責(zé)，20世紀(jì)90年代以來的各項(xiàng)金融改革收效甚微，例如農(nóng)業(yè)銀行與農(nóng)信社脫鉤、城市信用社合并成為城市商業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的扶貧貸款轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)銀行、組建資產(chǎn)管理公司處理銀行不良資產(chǎn)、取締農(nóng)金會(huì)、建立并實(shí)施國有銀行壞賬核銷機(jī)制、對問題機(jī)構(gòu)提供再貸款等等。這些改革雖然對發(fā)展金融事業(yè)，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮了積極的作用，但由于在處理不良資產(chǎn)過程中忽視了對道德風(fēng)險(xiǎn)的防范，造成了道德風(fēng)險(xiǎn)的加劇。“一系列改革都以向中央撇賬為基本行為特征，以壞賬積累為基本體制性后果”。

　　事實(shí)上，記者在采訪中不止一次聽到西部省份的這種想法，“能不能在西部大開發(fā)的形勢下把央行再貸款豁免了？”更有地方政府提出，中國正處于通貨緊縮時(shí)期，正好可以通過豁免央行再貸款本息來放松銀根！

　　事實(shí)上，再貸款處是央行貨幣政策司下設(shè)的一個(gè)部門，發(fā)放央行再貸款是央行投放基礎(chǔ)貨幣的一種方式。將部分基礎(chǔ)貨幣投放于債務(wù)兌付，是否會(huì)影響貨幣政策的獨(dú)立性呢？

　　近年來，再貸款發(fā)放數(shù)額相當(dāng)之大。比如，1998年四大國有銀行的資產(chǎn)管理公司成立之時(shí)，財(cái)政部只向每家公司投放100億元的資本金，為了從四大銀行購買不良資產(chǎn)，資產(chǎn)管理公司用央行再貸款和向銀行發(fā)放債券的方式，收購銀行的不良資產(chǎn)。以1999年10月成立的中國華融資產(chǎn)管理公司為例，共收購中國工商銀行4077億元的不良資產(chǎn)，收購資金一是來自向中國人民銀行借再貸款947億元，二是向中國工商銀行發(fā)行了由中央財(cái)政進(jìn)行擔(dān)保的3130億元十年期債券。再貸款和債券利率為2.25%。去年4月，華融資產(chǎn)管理公司向工商銀行支付了75億元債券利息，而沒有償還央行再貸款本息。根據(jù)公開資料可以推算，僅向四家資產(chǎn)管理公司發(fā)放再貸款，數(shù)量就達(dá)到5000億元以上。以如此巨額的再貸款解決金融機(jī)構(gòu)問題，必然對貨幣政策產(chǎn)生沖擊。

　　世界銀行高級(jí)金融專家王君認(rèn)為，央行最終貸款人的根本職能不應(yīng)該是彌補(bǔ)有問題金融機(jī)構(gòu)的歷史損失，更不應(yīng)該用來解決個(gè)別金融機(jī)構(gòu)的資不抵債問題，而應(yīng)該從防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的角度，在金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)流動(dòng)性困難的時(shí)候，提供臨時(shí)性幫助。地方政府想讓央行放松銀根，減免債務(wù)，思路也是不對的。放松銀根與否是貨幣供應(yīng)量或利率政策問題，把個(gè)別省份本該償還的再貸款豁免，和貨幣政策的松緊聯(lián)系不到一起。從本質(zhì)上看，濫用再貸款這項(xiàng)制度安排解決資不抵債金融機(jī)構(gòu)的問題是違背中央銀行法精神的，也不符合國際通用的最佳做法，實(shí)際上是把本應(yīng)該由財(cái)政支付的錢轉(zhuǎn)嫁到了央行。設(shè)若豁免，不由得讓人懷疑當(dāng)初這項(xiàng)安排就沒準(zhǔn)備要讓地方政府或財(cái)政最后負(fù)擔(dān)解決金融風(fēng)險(xiǎn)的成本。

　　高盛公司董事總經(jīng)理胡祖六則認(rèn)為，最根本的問題是金融機(jī)構(gòu)政企不分，國有金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)過度集中，使得政府騎虎難下。用央行再貸款提供救濟(jì)資金也是權(quán)宜之計(jì)，目前中國經(jīng)濟(jì)處于通貨緊縮中使其有操作空間，“但從中長期來看是不審慎的”。從宏觀來講會(huì)引發(fā)兩個(gè)問題：隱性的財(cái)政赤字貨幣化及政府公信力下降，并且容易讓金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。央行要承擔(dān)準(zhǔn)財(cái)政的功能，有可能引發(fā)惡性通貨膨脹，長期來講，難以為繼。

　　央行研究局局長謝平曾在一篇文章中談到央行的貨幣政策與最后貸款人的角色沖突。他說，中央銀行“最后貸款人”作用是維護(hù)金融穩(wěn)定的一道安全門，是其作為貨幣創(chuàng)造者的一項(xiàng)特殊功能，但這一職能本身從來不屬于貨幣政策的范疇。利用“最后貸款人”職能來投放基礎(chǔ)貨幣，實(shí)際就是把部分金融機(jī)構(gòu)的不良貸款“貨幣化”，這絕對是角色沖突，在中國是不得已而為之。但是，此例一開，可能為新世紀(jì)中國貨幣政策帶來不少難題。-

　　本刊記者李箐、何禹欣對此文亦有貢獻(xiàn)