本報(bào)記者 徐曇 肖經(jīng)棟 北京江蘇報(bào)道

　　8月8日，由國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、監(jiān)察部、建設(shè)部、審計(jì)署5部委組成的“聯(lián)合督察組”開(kāi)始對(duì)全國(guó)土地市場(chǎng)秩序治理整頓進(jìn)行一次大檢查，某些部委的部長(zhǎng)甚至親任督察。

　　據(jù)了解，“聯(lián)合督察組”共有10個(gè)，分三批、將歷時(shí)近2個(gè)月檢查全國(guó)的土地市場(chǎng)秩序治理整頓情況，而開(kāi)發(fā)區(qū)的違法違規(guī)占地問(wèn)題將成為此次檢查的重中之重。8日，第一批“聯(lián)合督察組”到達(dá)河北、山西、吉林、黑龍江、北京、重慶等10個(gè)省市。

　　五部委摸底開(kāi)發(fā)區(qū)土地市場(chǎng)

　　南京江寧區(qū)全區(qū)面積只有1566平方公里，而區(qū)內(nèi)四大開(kāi)發(fā)區(qū)的總規(guī)劃面積卻高達(dá)800平方公里，“圈地”力度之大令人瞠目結(jié)舌。

　　無(wú)獨(dú)有偶，浙江安吉縣經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的面積從4.5平方公里增加為60平方公里，但至今大部分工業(yè)園區(qū)還是一片荒蕪。

　　江寧區(qū)和安吉縣的情況是開(kāi)發(fā)區(qū)“圈地”的冰山一角。“開(kāi)發(fā)區(qū)‘圈地’是個(gè)全國(guó)性的問(wèn)題，‘圈地’損害了國(guó)家和農(nóng)民的利益，并引發(fā)了眾多的社會(huì)問(wèn)題。”華東師范大學(xué)國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)沈玉芳告訴記者。

　　最近，國(guó)務(wù)院規(guī)定，新設(shè)立和擴(kuò)建的各級(jí)各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)一律暫停審批，國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)確需擴(kuò)建的，須報(bào)國(guó)務(wù)院審批。國(guó)土資源部新聞處的有關(guān)人士說(shuō)，此次“聯(lián)合督察組”的目的是，通過(guò)對(duì)重點(diǎn)地區(qū)的現(xiàn)場(chǎng)察看，聽(tīng)取當(dāng)?shù)卣�府的匯報(bào)，對(duì)各地的土地市場(chǎng)秩序治理整頓中所暴露的問(wèn)題，進(jìn)行一次摸底。所發(fā)現(xiàn)的各類(lèi)問(wèn)題將在9月中旬檢查結(jié)束后，集結(jié)成報(bào)告上報(bào)國(guó)務(wù)院。同時(shí)，5部委共同參與，則將從土地規(guī)劃和供應(yīng)、產(chǎn)業(yè)政策和計(jì)劃立項(xiàng)、建設(shè)管理、資金設(shè)計(jì)、干部監(jiān)督等若干方面聯(lián)手整頓土地市場(chǎng)。而開(kāi)發(fā)區(qū)的違法違規(guī)占地問(wèn)題將成為此次檢查的重中之重。

　　記者從京津、河北、遼寧、浙江等國(guó)土資源局(廳)了解到，幾乎各地近日都在忙于開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)字的統(tǒng)計(jì)和問(wèn)題的匯總，力求達(dá)到“聯(lián)合督察組”徹底清查的要求。

　　按國(guó)土資源部的決定，從2003年2月至7月(后因?yàn)椤胺堑洹蓖七t到10月份)，集中半年時(shí)間在全國(guó)開(kāi)展土地市場(chǎng)秩序治理整頓工作，其中園區(qū)用地被列為治理整頓的重點(diǎn)。

　　目前的數(shù)字顯示，全國(guó)共有各級(jí)各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)3837家，其中經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的只有232家，占6%；省級(jí)批準(zhǔn)的1019家，占26.6%；其他2586家都是省級(jí)以下開(kāi)發(fā)區(qū)，占67.4%。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達(dá)3.6萬(wàn)平方公里，超過(guò)了全國(guó)現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量。而許多地方違法授予園區(qū)土地供應(yīng)審批權(quán)，園區(qū)用地未批先用、非法占用、違法交易的現(xiàn)象更是十分嚴(yán)重。據(jù)10個(gè)省市的統(tǒng)計(jì)，在458.1萬(wàn)畝園區(qū)實(shí)際用地中，未經(jīng)依法批準(zhǔn)的用地就達(dá)到314.6萬(wàn)畝，占68.7%。

　　實(shí)際數(shù)字可能還要高于此數(shù)字，因?yàn)橐恍┐嬖谶`規(guī)問(wèn)題的開(kāi)發(fā)區(qū)地方政府并不愿上報(bào)。北京國(guó)土資源和房屋管理局執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)的楊洪范隊(duì)長(zhǎng)告知記者，截止到6月底的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，北京國(guó)家級(jí)、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的總數(shù)是340多家，現(xiàn)在看來(lái)，這個(gè)數(shù)字還低于實(shí)際數(shù)字，某些區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)并未如實(shí)上報(bào)。

　　從“聯(lián)合督察組”尚未結(jié)束的清查中可以看出，開(kāi)發(fā)區(qū)的問(wèn)題最為突出，集中表現(xiàn)在，越權(quán)審批、違規(guī)圈占土地、低價(jià)出讓土地等行為；在大量圈地征地過(guò)程中，強(qiáng)行征用農(nóng)民集體土地，拖欠、挪用、截留土地補(bǔ)償安置費(fèi)，農(nóng)民利益受到侵害，也糾紛不斷。浙江外經(jīng)貿(mào)廳開(kāi)發(fā)區(qū)的一位官員說(shuō)：“開(kāi)發(fā)區(qū)建立的初衷是為了集中使用有限的資金，在特定的區(qū)域內(nèi)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以達(dá)到節(jié)省土地、尋求最大的產(chǎn)出的目標(biāo)。但現(xiàn)在，開(kāi)發(fā)區(qū)反而成為‘圈地’的主角，是件很遺憾的事。”

　　此次“聯(lián)合督察組”的清查決心很大，甚至通過(guò)衛(wèi)星圖片和實(shí)地核實(shí)，以求準(zhǔn)確的數(shù)字。

　　以地融資是開(kāi)發(fā)區(qū)“圈地”的動(dòng)力

　　“我們現(xiàn)在很發(fā)愁，建設(shè)資金急缺。周邊地區(qū)投入很大，我們必須抓緊投入，否則趕不上周邊地區(qū)。”長(zhǎng)三角一家國(guó)內(nèi)有名的開(kāi)發(fā)區(qū)的工作人員透露說(shuō)：“開(kāi)發(fā)區(qū)的債務(wù)很重，盡管每年的財(cái)政收入高達(dá)10多億元，但自己可用的財(cái)政收入大概為2個(gè)多億元。”

　　“現(xiàn)在，我們每年要償還銀行利息和本金1個(gè)多億元，這是前些年搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠下的債務(wù)。再除去各種行政費(fèi)用7000多萬(wàn)元，從財(cái)政來(lái)看，我們已經(jīng)根本無(wú)力投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。每年土地款大概有6億元，自己可用3億元，但對(duì)于每年30多億元的基礎(chǔ)設(shè)施投入仍然是杯水車(chē)薪。”

　　這家開(kāi)發(fā)區(qū)是大多數(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政緊張的一個(gè)縮影。

　　近些年，全國(guó)各地招商引資競(jìng)爭(zhēng)相當(dāng)?shù)募ち遥�盲目設(shè)立、擴(kuò)建開(kāi)發(fā)區(qū)，使得近年的開(kāi)發(fā)區(qū)嚴(yán)重過(guò)多過(guò)濫。為了營(yíng)造硬環(huán)境上的優(yōu)勢(shì)，各地不遺余力，紛紛出臺(tái)土地廉價(jià)出讓和各種優(yōu)惠政策，財(cái)政仍然拮據(jù)。

　　江蘇省某開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃面積是50平方公里。目前，該開(kāi)發(fā)區(qū)已完成10平方公里的基建。開(kāi)發(fā)區(qū)準(zhǔn)備在年內(nèi)投入1億元用于基建，但是，開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)計(jì)年內(nèi)的財(cái)政收入只有1個(gè)億。

　　開(kāi)發(fā)區(qū)自有資金難以滿(mǎn)足基建的需要。辦公室主任透露說(shuō)，他們可以得到當(dāng)?shù)卣��?000萬(wàn)～2000萬(wàn)元的撥款，再加上出讓土地的收入，他們還需要向銀行貸款1000萬(wàn)元。

　　但銀行并不給開(kāi)發(fā)區(qū)的面子。辦公室主任抱怨說(shuō)：“銀行對(duì)落戶(hù)企業(yè)興趣很大，但就是不肯貸款給開(kāi)發(fā)區(qū)搞基建。”

　　在難以貸到款的情況下，開(kāi)發(fā)區(qū)將希望寄托在土地出讓尤其是經(jīng)營(yíng)性土地出讓之上。而這恰恰是成為開(kāi)發(fā)區(qū)“圈地”的主要根源。

　　江蘇某市的招商人員透露，資料上表明是3萬(wàn)元／畝，事實(shí)上還可以再進(jìn)一步商量，一兩萬(wàn)元拿下來(lái)問(wèn)題不大。如果投資量大，甚至可以不要土地轉(zhuǎn)讓金。根據(jù)調(diào)查，蘇州園區(qū)對(duì)外土地出讓價(jià)約為15萬(wàn)元／畝，縣市園區(qū)大多低于5萬(wàn)元／畝。而蘇南各地開(kāi)發(fā)區(qū)的土地實(shí)際開(kāi)發(fā)成本應(yīng)該在25萬(wàn)元～35萬(wàn)元之間。相對(duì)于“長(zhǎng)江三角洲”和“珠江三角洲”，北方部分省市的招商環(huán)境并不優(yōu)越，仰仗地價(jià)和稅收優(yōu)惠招商更是開(kāi)發(fā)區(qū)招商不可或缺的手段。“聯(lián)合督察組”第一批清查的省市大部分在北方，便顯示了北方開(kāi)發(fā)區(qū)違規(guī)融資的嚴(yán)重性。

　　蘇州科技大學(xué)教授王旭章注意到這一個(gè)現(xiàn)象，他認(rèn)為，由于工業(yè)用地被低價(jià)轉(zhuǎn)讓?zhuān)�政府必須有兩個(gè)方面來(lái)加以彌補(bǔ)：一是財(cái)政補(bǔ)貼，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)問(wèn)題不大，但后起步的經(jīng)濟(jì)地區(qū)則面臨許多的麻煩。二是通過(guò)對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地的轉(zhuǎn)讓。

　　“現(xiàn)在，許多地方的房?jī)r(jià)特別高，而工業(yè)用地比較便宜。兩者實(shí)際上關(guān)系十分密切。因?yàn)椋�工業(yè)用地的虧損轉(zhuǎn)移到了經(jīng)營(yíng)性用地之上。”而要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，開(kāi)發(fā)區(qū)的面積越多越好，這也是開(kāi)發(fā)區(qū)“圈地”的動(dòng)力。

　　有專(zhuān)家說(shuō)，按國(guó)土資源部的要求，城市政府要統(tǒng)一控制新增建設(shè)用地供應(yīng)，同一城市范圍內(nèi)的新增建設(shè)用地應(yīng)由市土地行政主管部門(mén)統(tǒng)一供應(yīng)，各類(lèi)園區(qū)的新增建設(shè)用地也必須納入市政府統(tǒng)一的供應(yīng)渠道。

　　但一些省份通常授予開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)區(qū)土地使用權(quán)的出讓?zhuān)�具體組織建設(shè)項(xiàng)目供地，管理土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等土地管理權(quán)，以至于出現(xiàn)了市國(guó)土資源局和園區(qū)管理辦公室多頭管理的局面。

　　鑒于此，一位地方國(guó)土資源廳的人士表示，對(duì)于那些違法違規(guī)的開(kāi)發(fā)區(qū)，一部分面臨“摘牌”；一部分面臨清理整頓。按中央的精神，該撤銷(xiāo)的要堅(jiān)決撤銷(xiāo)；該核減面積的要堅(jiān)決核減；該縮小范圍的要堅(jiān)決縮小；該扣回用地指標(biāo)的要堅(jiān)決扣回。

　　“聯(lián)合督察組”的徹底清查，意味著對(duì)于此類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)用地問(wèn)題，今后國(guó)家會(huì)更加強(qiáng)化土地使用的監(jiān)督。

　　珍惜土地，開(kāi)發(fā)區(qū)探索新模式

　　有分析認(rèn)為，開(kāi)發(fā)區(qū)要根除“圈地”，必須進(jìn)行開(kāi)發(fā)體制上的改革。

　　目前，從江蘇開(kāi)發(fā)區(qū)的開(kāi)發(fā)情況來(lái)看，可以分成三種模式：昆山模式即自主開(kāi)發(fā)，依靠土地出讓進(jìn)行配套建設(shè)；蘇州工業(yè)園區(qū)模式，蘇州工業(yè)園區(qū)一開(kāi)始就將開(kāi)發(fā)市場(chǎng)化，這在國(guó)內(nèi)還是比較先進(jìn)的管理模式；第三種是先通過(guò)財(cái)政撥款或貸款，進(jìn)行大規(guī)模的園區(qū)開(kāi)發(fā)，然后進(jìn)行招商引資。

　　昆山模式和蘇州工業(yè)園區(qū)模式是在競(jìng)爭(zhēng)還不是特別激烈的情況下發(fā)展起來(lái)的。目前，各地招商引資競(jìng)爭(zhēng)激烈，如果沒(méi)有相應(yīng)的開(kāi)發(fā)區(qū)做準(zhǔn)備，幾乎是難有作為，這也是為何開(kāi)發(fā)區(qū)在各地四處開(kāi)花的根源。

　　目前，開(kāi)發(fā)區(qū)形成這樣的困局：不進(jìn)行大量投入則難招商，一旦大量投入則難以承擔(dān)成本。一些已建成的開(kāi)發(fā)區(qū)為了政績(jī)和償還債務(wù)，在招商引資上出現(xiàn)亂砍地價(jià)、亂出臺(tái)優(yōu)惠政策、“圈地”的現(xiàn)象。

　　王旭章認(rèn)為，蘇南地區(qū)在進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)制后，不少資金流入到了開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)。開(kāi)發(fā)區(qū)原先的投融資體系應(yīng)該進(jìn)行改革，政府退出直接的開(kāi)發(fā)。開(kāi)發(fā)區(qū)體制改革后，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的作用來(lái)解決開(kāi)發(fā)區(qū)目前的困局。

　　“國(guó)務(wù)院最近采取的措施對(duì)我們沒(méi)有什么影響”，8月6日，上海紫江科學(xué)園區(qū)發(fā)展有限公司的一位管理人員說(shuō)：“我們招商是盡量將客商的土地面積降低，100畝地降到20畝是常有的事。我們的土地有限，要獲得最大的收益，我們必須在有限的土地里引進(jìn)最多的客商。”據(jù)了解，紫江科學(xué)園區(qū)是家民營(yíng)園區(qū)。

　　江蘇外經(jīng)貿(mào)廳開(kāi)發(fā)區(qū)處梁副處長(zhǎng)說(shuō)，開(kāi)發(fā)區(qū)在長(zhǎng)三角還是有比較大的發(fā)展前途。現(xiàn)在是需要考慮總體布局，并改進(jìn)開(kāi)發(fā)模式。