本報記者金小名

　　見習記者周湄

　　北京報道

　　半個月前，由財政部牽頭，有關管理部門在上海就國債管理問題召開了一個專門會議。會議的一部分內容是討論“國債余額管理”體制的改革問題。

　　實際上早在2001年，財政部就向國務院提交了實施“國債余額管理”的建議報告。兩年后，這個問題再度引起決策層的高度關注。

　　有分析人士指出，在目前逐年審批國債發行額度的條件下，財政部更傾向于發行長期國債，使國債期限結構不合理的狀況日益嚴重。尤其是在今年4月后，央行一連串發行短期票據的行為，更是將國債發行的結構缺陷暴露無疑。

　　于是，從宏觀經濟政策協調的角度出發，決策層將“國債余額管理”制度重新提上了議事日程。

　　結構弊病

　　“我國目前的國債結構，存在兩個突出的問題，一是期限結構嚴重不合理，短期國債缺乏；另一個問題是品種結構不合理。”中國銀行國際金融研究所黃金老博士說。

　　學術界及市場上有相當部分人士認為，這種不合理的國債結構狀況，導致了一系列的問題：國債市場流動性較差，難以適應不同投資者的不同投資目的的需求；市場缺乏作為基準利率的形成基礎，堵塞了利率市場化進程，不利于整個金融體系的健康發展等等。

　　一位市場人士向記者表示，由于歷史原因和其他一些因素，作為發債主體的財政部，在國債的發放上傾向于發行中長期國債，這在支持國家基礎設施建設、拉動國家經濟增長方面的確有著積極的意義。

　　但是這樣的情況對于財政部自身而言，也有極其不利的方面：長期國債較之短期國債利率偏高，這就導致了發行成本的增加。特別需要一提的，是發行中長期國債后所形成的國庫閑置現金問題。這部分資金借入高息，存放卻無息或低息，相應地使政府在收支活動中額外地承擔了一項成本支出。

　　黃金老博士說，關于國債管理體系的改革，早在九十年代中期就曾經有過激烈的討論。當時的討論圍繞的是國債發行體制的改革問題，主要集中在國債利率市場化、國債品種多樣化、國債期限分布平緩化等方面。

　　但是由于諸多原因，這一階段討論的改革計劃并沒有得到推行。

　　相反，在隨后的國家積極財政政策的號召下，我國的國債發行規模逐年擴大，期限也逐漸偏長，國債結構一直并沒有得到合理調整，并且問題延續至今。

　　審批年度發行額瓶頸

　　國債余額是政府在今后年度里必須償還的國債價值總額，它能夠客觀準確地反映國債規模的大小。至于年度發行額，盡管其預算差額部分能夠反映國債余額的變化，但受國債借新還舊因素影響，它難以準確反映國債規模大小及其變化。

　　因此，關注年度發行額并不能顯示對國債規模管理的充分必要性；而且，當國債到期時，國債管理部門必須償還本金(“還舊”)，如果做不到及時發行國債籌資(“借新”)，將會造成違約風險，從而降低國債信譽，使國債籌資成本升高。

　　而我國現行的國債規模管理方式，多年來一直是實行由全國人大及其常委會審批年度國債發行額的辦法。歷史實踐表明，在計劃經濟體制下，為了順利地發行國債，對年度發債規模實行額度管理，有利于國債發行任務的圓滿完成。

　　但是，隨著我國經濟的快速發展和體制改革的不斷深入，控制年度發行額方式已經越來越不適應國債規模的科學管理和國債市場的發展要求。一方面，在審批年度發行額的方式之下，為了控制國債發行額的較快增加，國債管理部門通常盡可能少發中短期國債，而盡量多發長期國債。其結果是，大量發行長期國債會使年度國債發行額增加較慢，但國債余額仍按預算赤字數額增加，不會減慢。

　　例如，2000年我國國債發行總額為4180億元(不含中央代地方發債)，比1997年增加1703億元。在2000年末，我國國債余額為13000億元左右，大致上比1997年增加6900億元，其增幅大大超過國債發行額。通過比較不難看出，如果只注意年度發行額而忽視國債余額的變化，不僅會影響國債規模管理的科學性，也可能導致有關方面放松對政府債務潛在風險的有效防范。

　　另一方面，由于國債收益率曲線通常向上傾斜，因此大量發行長期國債勢必造成總體國債利率成本較高。

　　現階段，我國正處于體制改革和結構調整時期，因為多年來物價水平變動相對較大，致使全社會對長期利率走勢無法形成穩定的合理預期，而中短期利率走勢較為容易判斷。

　　這種歷史背景，決定了決策部門很難確定一個較為合理的長期國債利率水平，并且不容易找到一個使發行者和投資者雙方都能接受的利率水平。故此，大量發行長期國債會加大總體國債利率成本，反之適當發行一些中短期國債既有利于促進國債順利發行，又有助于降低總體國債利率成本。余額管理制度設計據參與決策部門研究的一位人士表示，目前我國實行國債余額管理已經具備了基本條件。

　　該人士分析，與控制年度國債發行額方式相比，現階段我國實行國債余額管理會具有諸多方面的好處：國債余額能夠如實地反映政府債務狀況，實行國債余額管理有利于社會各界客觀地了解國債規模及其變化；國債余額管理加強了全國人民代表大會對國債規模的管理力度，有助于提高國債管理工作的透明度；實行國債余額管理能使國務院及其財政部門(即國債管理部門)合理安排國債的品種結構和期限結構，從而有利于控制總體國債籌資成本。

　　實行國債余額管理，在宏觀經濟政策協調上也將實現一石二鳥的效果：它既有利于中央銀行有效地開展貨幣政策操作，又便于國債管理部門有效實施債務管理和現金管理操作，實現貨幣政策與財政政策在更高層次上的協調配合。

　　據記者了解，未來的國債余額管理制度，將主要有以下方面的制度安排：國務院委托財政部向全國人民代表大會作預算報告時，財政部門應報告年度預算差額和年末國債余額；全國人民代表大會在審批預算報告的同時，一并審批年度預算差額和年末國債余額；全國人民代表大會應不再審批國債借新還舊部分，可授權國務院自行運作；年度預算差額和年末國債余額應是“最高限額”，實際執行過程中越小越好，因為它能夠減輕國家債務負擔；當然，如果預算執行中出現特殊情況確實需要突破最高限額，應由國務院提請全國人大常委會審批。