只要有預算軟約束存在，任何關于公司治理的改革都難以取得實質性效果

　　□林毅夫(北京大學中國經濟研究中心)

　　預算軟約束

　　自改革開放以來，國有企業一直是我國經濟改革的重點，從1980年代的利潤留成、承包制到1990年代的現代企業制度，我們都曾寄予極高的期望，但國有企業的改革至今尚未取得突破性的進展。最近成立的國資委能不能有助于國有企業的改革？這是關注我國未來發展的人所普遍關心的問題。

　　對于國有企業屢次改革不能取得實質性進展的原因，人們分析過很多，我認為國有企業的政策性負擔是其癥結所在。有政策性負擔，企業就會有政策性虧損，政府必須為政策性虧損負責，就需要給企業保護和補貼。但情況遠不是這么簡單，一方面很多企業負責人會利用企業和政府之間的信息不對稱，把由于吃、拿、占、轉移國有資產所產生的虧損都說是政策性虧損要政府負責，一方面政府官員拿的是納稅人的錢補貼國有企業，一個愿打一個愿挨，使企業很容易以政策性負擔為借口，讓國家把各種虧損包下來，這就是經濟學界常講的預算軟約束。只要有預算軟約束存在，任何關于公司治理的改革都難以取得實質性效果。

　　國資委成立了，但只要企業的政策性負擔不消除，預算軟約束就難于消除，即使把國有企業推向市場、轉讓國有股權，事情也不可能解決好。我們可以看看前蘇聯、東歐，10年前，大批國有企業被簡單私有化了，沒有解決國有企業的政策性負擔問題，10年過去了，世界銀行對前蘇聯、東歐改革的回顧性研究發現，政府對已經私有化的原國有企業補貼反而更多了。而且情況更加復雜。企業定性為國有企業的時候，廠長經理不敢把國家給的補貼明目張膽地放到自己口袋里，因為那是貪污，變成私有企業后，把補貼放到口袋里倒合情合理的了。不解決企業的政策性負擔問題，民營企業也經營不好，最明顯的就是韓國的趕超型大企業集團，在金融危機過后，政府的保護被迫取消，30家大企業集團已經倒了20多家了。這也印證了我的一個觀點，只要有政策性負擔，企業經營的好壞跟企業的所有制性質沒有必然聯系。

　　什么樣的負擔該保留?

　　我把政策性負擔分為兩種。一種是社會性負擔，比如企業的養老保險、企業冗員等問題。把國有企業推向市場之前如果沒把這一部分剝離出來，哪個企業愿意承擔這個負擔？它要么繼續向國家要補貼，要么收購時向國家要求超額補償。另一種是戰略性負擔。我國許多大中型企業屬于資金密集型行業，在這些行業我們沒有比較優勢。原來靠國家財政補貼，這些企業還可生存，在以后開放的市場環境中，隨著保護性補貼的逐漸減少，這些企業會虧損，會缺乏競爭能力。

　　如何解決社會性負擔？無非是冗員下崗、退休職工進入社會保障體系，社會保障體系應該獨立于企業之外，這些大家都已經達成了共識，但這些都需要錢。我想，國資委除了還掌握著很多有盈利的企業，從這些企業獲得的收入可以用于充實社會保障體系外，還掌握著一批非常值錢的東西，就是地產。20多年中地產漲價幅度最大，企業占用的土地的增值部分不是企業創造的，是社會創造的，應該歸還給社會。出售這些企業的時候，地產價值如果不流失，這部分收入足以解決社會性負擔。

　　戰略性負擔如何解決？在這些企業所在的行業中，我們沒有比較優勢，這些企業在充分競爭的市場條件下沒有自生能力。我把這些企業分成四類，第一類是關乎國家安全的產業，它們必須由國家財政撥款支持，但這些企業很少；第二類是國內市場很大，但需要大量資金投入，我們可以用草船借箭的方式，用市場換資金，比如直接到國外上市或與國外企業合資；第三類企業是，需要巨額資金但產品在國內沒什么市場，但在人力資源、技術等方面還有優勢，企業就應該根據自己的優勢轉產，我們許多軍工企業轉產后做的就很不錯；第四類是，不僅沒資金、沒技術，還沒有足夠的技術力量、合格的管理人員，這樣的企業只能破產。

　　考驗國資委

　　國資委對國企改革到底能起什么作用？最重要的是用其統一的事權來解決國有企業的政策性負擔的問題。過去五龍治水，大家容易相互推諉責任，現在責任明確了，認準的事，干起來就利索得多。例如，解決戰略性負擔的方法之一是和外國企業合資經營，過去有意合作的外資企業要和許多婆婆談判，現在只要國資委一家就能決定。但是，如果國資委不在消除政策性負擔上下功夫，不管這些企業到底進行了哪些方面的改革，都必須由政府繼續給以各種明的或暗的補貼，這樣，要政企完全分開將如緣木求魚。

　　國有企業的政策性負擔消除后，國資委管理起這些企業來會非常容易。新加坡有500多家國有企業，只有3家控股公司管理，每家十多個人，管理起來很簡單，就看企業到底賺不賺錢，不賺錢就是企業領導者的責任，該怎么懲罰就怎么懲罰，權、責、利都很清楚。

　　我希望國資委能看到這個隱藏在國有企業諸多表面現象背后的政策性負擔問題，果斷地解決它。否則對國企改革能否成功的問題，人們只能再一次從希望走向失望。