林凌

　　在經濟向市場體制轉軌過程中，中國政府一直扮演著雙重角色。一個是改革領導者的角色，另一個是改革對象的角色。一個是改革動力的角色，另一個是改革阻力的角色。這兩個相互矛盾的角色，是由中國改革的性質和領導所決定的。中國改革的目標是對社會主義制度進行自我完善，而不是推翻這個制度，建立資本主義制度。轉軌改革的領導，不是像俄羅 斯那樣由一個新建的政府來領導，也不是像東德那樣由外來的西德政府來推動，而是由一直領導中國社會主義建設的共產黨和各級政府來領導和推動的。這樣，中國的政府，一方面要領導各方面的改革，另一方面還要改革自身，否則，改革就難以推進。比如國有企業改革，由于所有權、經營管理權都在政府手中，政府不改，企業改革就無法進行。因此，國企改革必須企業、政府兩個輪子一起轉才能成功。政府改革是一種權力和利益的大調整。改革就會失掉權力，損害利益，還要轉變職能、改變工作方法。這對長期實行計劃經濟的官僚政府的官員來說，就會自覺不自覺地對改革進行拖延，甚至設置障礙，進行抵制。有些人還會利用新舊體制交替中出現的空擋，牟取私利。在這種情況下，政府就由改革的動力變成改革的阻力。在改革過程中，常常出現許多難以解決的矛盾，政府出臺的改革政策無法一步到位，只好采取雙軌并行的體制。如開始進行價格改革時，不放開不行，完全放開也不行，于是就采取價格雙軌制，一部分由市場定價，一部分仍由國家定價。結果，價格改革沒有引起大的震動，但利用價格差而牟取私利的腐敗卻產生了。中國政府是一直致力于反腐敗的政府，但在改革中又不斷為腐敗提供新的渠道，客觀上成了腐敗的制造者。政府承擔的這種自相矛盾的角色，說明政府在改革中的地位多么重要。為此，它既要領導改革，又必須在改革中自覺進行自我革命。政府若能不斷克服工作中的失誤，不斷進行自我革命，我們的改革就能順利而健康地推進，否則，改革就會受到阻礙。

　　特別要引起我們注意的是，我們的政府是長期實行計劃經濟的政府，政府工作人員是熟悉計劃經濟一套管理方法而不知市場經濟宏觀管理為何物的官員。因此，在改革中遇到矛盾特別是涉及經濟增長的重大矛盾時，計劃經濟的一些做法又會成為應對之策，而使改革進程出現停滯和體制復歸現象。在過去20多年的改革中，出現過這些現象，我們把它克服了。在改革進入攻堅時期，又出現這類苗頭，值得引起我們重視。

　　這類問題，是在中國經濟發生了通貨緊縮、內需不足，以美國為首的國際經濟出現了衰退，使中國出口增長勢頭減弱的情況下出現的。是為了走出緊縮困境，又能推進一些難度大的改革(如企業兼并破產、職工下崗、分流、再就業、社會保障制度改革等)而作出的政策選擇。這些政策選擇的實施，對保持GDP穩定增長起了重要作用，但也產生了不少消極影響，特別是引起體制改革的停滯和某些體制的復歸令人關注。

　　作者觀察，對體制的消極影響表現在以下幾個方面：

　　一、持續發行巨額國債對國企和投資體制造成的影響

　　從1998年開始，國家實行積極的財政政策(實際是擴張性財政政策)，到2001年，共發行國債5100億元，加上與國債配套的銀行貸款，投資規模為2.4萬億元，安排國債項目8600項，到2001年底共完成投資額1.5萬億元。2002年計劃發債1500億元，國債總額達到6600億元，又安排一批國債項目，連同前四年，投資規模估計可達到2.8萬億元左右。這樣大的國債投資和配套貸款規模，對1998年以來GDP的增長作出了巨大貢獻。根據有關部門的測算，1998年的貢獻為1.5個百分點，1999年的貢獻2個百分點，2000年的貢獻為1.7個百分點，2001年的貢獻為1.67個百分點，2002年的貢獻估計不會小于前幾年的數字。若沒有國債的支撐，我國這幾年GDP的增長將在5-6%之間。在國際經濟衰退中，中國經濟一枝獨秀，國債之功確不可歿。

　　但是，長期、巨額發行國債可能帶來的財政、金融風險以至危機，不可低估，更不能回避；帶來的體制復歸影響更應引起重視。

　　(1)國債投資造就了一批新的國有企業。據財政部公布的會計決算資料顯示，2001年我國國有資產比2000年增長1萬多億元，增長10.6%，國有資產總額達到11萬億元。在7.3萬億經營性資產中，國有工商企業占有5.9萬億元，比重達到81.8%。按安排的國債項目推算，五年合計近萬項，以80%為工商企業計，國有企業約為8000家。這些國有企業的資本金和流動資金來源于財政撥付的國債和財政擔保的銀行配套貸款，與計劃經濟體制時期國企的資本來源沒有本質區別。在組織形式上，雖然實行了業主制，明確業主要對企業的盈虧負責。但所謂業主不過是國家派到企業的官員，最終承擔盈虧責任的不是個人，仍然是國家。這些企業從根本上說是計劃經濟時期國有企業的復制和翻版。過若干年，說不定又會成為改革的對象。

　　(2)國債投資強化了高度集中的政府投資體制。我國國債發行集中在中央政府。國債投資主體是中央政府而非地方政府，更非企業。投資項目的審批集中在中央政府的有關部門。這樣，我國已經有所改革的投資體制，又重新向中央政府集中；開始培育出來的企業投資主體，又為政府投資主體所取代。國債由中央政府發、投資由中央政府給，項目由中央政府定，配套貸款由國家銀行總行批，由此，國債償還的責任又高度集中到中央政府，地方政府和企業，名為有責，實際無責。即使追究責任，也是本屆政府借，下屆政府還。這種投資體制同樣是傳統投資體制的翻版，而給財政和銀行帶來的風險要比過去大得多。

　　(3)國債投資開辟了一條新的行賄和尋租渠道。由于國債投資高度集中在中央政府，地方政府和企業又無實際的償還責任，因此，國債項目和投資就成了地方政府和企業爭奪的“肥肉”，誰爭到就是誰的政績。1998年以來，為爭奪國債項目和投資而形成的跑步(部)錢(前)進高潮，是解放以來所沒有的。為得到項目和投資而行賄、尋租，比以往有過之而無不及。過去的腐敗渠道是價格、利率、匯率雙軌制、進口商品配額制、土地審批制等，現在的新渠道變成國債集中投資制。

　　二、發行國債造成財政和銀行關系的變相復歸

　　在計劃經濟時期，銀行是財政的出納。財政需要錢，就向銀行支。改革開放后，財政、銀行體制進行了改革，中央銀行行使國家管理金融機構的職能，其他國有銀行向商業化方向發展，股份制銀行開始出現，財政向銀行透支的現象大大減少。但自發行國債以來，傳統的財政、銀行關系又出現復歸的跡象。財政發的國債主要由銀行來購買，然后進入債市流通。銀行買國債的錢是老百姓的儲蓄存款。近年來，由于銀行實行嚴格的信貸制度，存款貸不出去，經營發生困難，因此，寧愿去買國債。這樣，財政缺錢就發國債，銀行根據國家的需要和自身的利益就買國債，從而銀行又變相成為財政的出納。這種財銀關系是以老百姓在銀行的存款作籌碼的，雙方的風險都很大。

　　三、大企業工委的建立，強化了黨企不分，使政企分開的改革難度加大

　　實行政企分開的改革已進行了20多年。1998年后，實行政府機構改革，大刀闊斧地撤銷各級政府的工業管理部門，成立行業協會，為我國工業由政府部門管理向行業管理邁出了重要步伐。在此基礎上，又對壟斷行業，如航空、電信、鐵路、國防等部門開展打破壟斷、促進競爭的試點。政府職能轉變的改革前景，令人鼓舞。但是，為時不久，中央和省以及某些工業集中的城市又成立了黨的大企業工委。大企業工委的建立主要是加強黨對國有大企業的領導，選拔、任免大企業的領導干部，領導和管理大企業的政治思想工作。而實際上，大企業的行政工作也都納入了大企業工委的管理范圍。這樣，我國的工業企業實際上仍然存在三條管理系統：一是各級經貿委管理系統，二是大企業工委管理系統，三是國防科工委管理系統；企業仍然存在中央屬、地方屬、軍工屬三種行政隸屬關系；政企不分的格局依然沒有改變。這是迄今為止，企業機制仍然不活的關鍵所在。(2003年3月，十屆人大決定設立國有資產監督管理委員會，這種格局得以改變。——編者注)

　　四、近幾年農村實行的糧食購銷體制，具有統購統銷時代體制的特點

　　在這個體制下，政府付出了巨大的財政支出，國家糧食部門的利益得到保護，而農村市場經濟的發展卻受到制約，農民則未得到好處。今年在浙江進行的糧食購銷市場化的試點，完全證明了過去做法的失誤。提高農民收入水平是當前我國經濟走出通貨緊縮困境的根本出路之一。而引導農民進入市場，包括國際市場，應對來自國內和WTO的挑戰，是極為關鍵的一著。傳統的用行政手段控制農民的辦法再不能實行了。

　　以上這些問題的解決，在于深化改革，在于體制創新。

　　(作者單位：四川省社會科學院。該文是作者在2002年“經濟轉軌制度安排比較國際研討會”上的發言)