張卓元

　　內容提要

　　這次國務院機構改革，是在過去5年政府機構改革已經取得顯著成效的基礎上進行的。政府機構總的格局保持相對穩定，不作大動，只是集中力量解決行政管理體制中影響改革和 發展的突出矛盾和問題，重點推進國務院機構改革，進一步轉變政府職能，以便為促進改革開放和現代化建設提供組織保障。

　　為落實黨的十六大精神，適應經濟社會發展的要求，完善社會主義市場經濟體制，黨的十六屆二中全會通過了《關于深化行政管理體制和機構改革的意見》，十屆全國人大一次會議審議通過了根據這個意見形成的《國務院機構改革方案》。這次國務院機構改革，是推動我國上層建筑更好地適應經濟基礎的一項重要的制度建設和創新。

　　在過去改革取得明顯成效的基礎上進一步解決突出的矛盾和問題

　　這次機構改革是在過去5年改革的基礎上進行的。1998年以來，我國對政府機構進行了重大改革，主要是進一步把綜合經濟部門改組為宏觀調控部門，調整和減少專業經濟部門，加強執法監管部門。1998年，國務院組成部門由40個減少到29個，內設機構也精簡了1／4；2001年，又撤銷了9個國家行業主管局。同時，機關人員編制由3.2萬名減少為1.67萬名，精簡近50%。地方各級政府機構也進行了相應改革。

　　過去5年的政府機構改革，是改革開放以來力度最大的一次機構改革，成效十分顯著，主要表現在：政府職能轉變和政企分開有新的突破，政府組織結構得到優化，部門職責關系進一步理順，機關人員結構明顯改善，管理方式和工作作風得到改進。

　　隨著改革開放和現代化建設的不斷推進以及我國加入世貿組織，現行政府機構和職能還存在著一些不適應的問題，需要通過深化改革加以解決。這些問題包括：為深化國有資產管理體制改革，中央政府和省、市(地)兩級地方政府要建立管資產和管人、管事相結合的國有資產管理機構；為適應經濟體制改革同經濟發展和經濟結構調整關系越來越緊密的新形勢，需要將政府推進經濟改革與發展的職能整合起來；部門之間職責分工不夠合理和交叉問題有待進一步理順，如進出口貿易，國家計委管農產品進出口計劃和組織實施，國家經貿委管重要工業品、原材料進出口計劃，外經貿部管機電產品和技術進出口等；行政審批制度改革遠未到位；為改進金融服務，防范和化解金融風險，需要有專業機構加強對銀行業的監管；為適應內外貿業務相互融合的發展趨勢和加入世貿組織的新形勢，需要改變內外貿分割的體制；食品安全、生產安全，事關廣大人民群眾的生命財產安全，迫切需要加強這方面的監管工作；等等。這些問題，有些是帶全局性的，有些則是比較突出的，有待通過機構改革加以解決。

　　這次機構改革同1998年以來的機構改革有所不同。由于過去5年政府機構改革已經取得顯著成效，因此政府機構總的格局需要保持相對穩定，不作大動，只是集中力量解決行政管理體制中影響改革和發展的突出矛盾和問題，重點推進國務院機構改革，以便為促進改革開放和現代化建設提供組織保障。

　　設立國務院國有資產監督管理委員會，改變“五龍治水”狀態

　　十六大報告提出了深化國有資產管理體制改革的重大任務，明確要求中央政府和省、市(地)兩級地方政府設立國有資產管理機構。成立專門的國有資產管理機構，是為了改變原來多個部門分割行使國有資產所有者職能，即所謂“五龍治水”或“六龍治水”，但沒有人最終負責的不合理狀態。國務院國有資產監督管理委員會(簡稱國資委)就是中央政府設立的國有資產管理機構。

　　十六大報告指出，關系國民經濟命脈和國家安全的大型國有企業、基礎設施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責。根據先粗后細、先易后難的考慮，新成立的國資委的監管范圍，確定為中央所屬企業(不含金融類企業)的國有資產，包括目前由中央企業工委管理的195戶企業(如包括下屬子公司、孫公司等則約有1.2萬戶企業)的國有資產。

　　國資委要按照十六大報告提出的建立權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制的要求履行職責，其中，核心是依法履行出資人職責，使國有企業的出資人到位。

　　國資委可以對有條件的大型國有企業進行國有資產授權經營，但要逐步完善授權經營制度。授權經營的條件是經營管理制度健全、經營狀況較好的大型國有獨資公司。當然，這里也要解決出資人如何到位的問題，即要完善直接授權經營的制度。比如說，授權最好是明確授給大型企業的董事會(或黨組)而不是授給企業的個別負責人，如果是授權給總經理個人，則會出現所有權與經營權合一的悖理現象。同時，授權給董事會也要同董事會簽訂詳細的業績合同，要求董事會對國有資產的保值增值負責，并承擔政府的社會經濟目標。

　　成立國資委，實現政資分開后，應注意不能干預企業的生產經營活動，防止國有資產管理機構得到授權代表國家對國有資產行使出資人職責后，強化對企業的干預，成為老板加婆婆，形成新的政企不分。應該明確，國有資產管理機構實行管資產和管人、管事相結合，這里說的管事，不是凡事都管，而是管作為出資人該管的事，即《公司法》中屬于股東該管的事，除此以外的事都不要管，以免造成越位、錯位。改革國有資產管理體制，一個重要目標是搞活和搞好國有企業。如果把企業管死了，就違背了改革國有資產管理體制的初衷，違背了成立國資委的初衷。

　　成立國資委，也為省、市(地)兩級地方政府成立國有資產管理機構樹立了樣板。國資委職責的確定如何做到管資產和管人、管事相結合，國資委成立后如何既使國有企業所有者到位又不干預企業的生產經營活動，地方國資機構都可參照國資委的辦法行事。國有資產管理機構要自上而下成立。地方國資機構要在國資委成立、國有資產法律法規出臺后，按照中央的統一部署，自上而下，依法有序設立，規范運作。

　　成立國家發展和改革委員會，更好地從整體上推進發展和改革

　　十六大報告提出了完善社會主義市場經濟體制、加強和完善宏觀調控的任務。將國家計委改組為國家發展和改革委員會(簡稱發展和改革委)，是落實這一任務的重要舉措。

　　首先，隨著社會主義市場經濟的發展，經濟發展和改革的關系越來越緊密。比如，近幾年一些壟斷行業如電力、電信、民航等行業進行改革，引入市場競爭機制，就是同這些行業的發展、結構調整、產業和企業重組等相聯系的。離開經濟發展、結構調整和產業重組，孤立地設計改革方案，很難行得通，也不容易取得實效。這次機構改革將國務院體改辦的職能并入發展和改革委，絕不是不重視改革或削弱改革，恰恰相反，是為了在新的條件下更好地從整體上推進改革，使改革和發展更好地相互協調。

　　其次，成立發展和改革委，是為了增強宏觀調控的有效性。目前，宏觀調控體系存在著發展規劃和產業政策、國家財政的基本建設投資和技改投資、重要農產品和工業品的進出口計劃等管理分散、職能交叉的問題，不利于提高宏觀調控的有效性，不利于增強綜合協調經濟社會發展的能力。為了減少職能的交叉重復，提高工作效率，加強和完善宏觀調控，將國家經貿委等部門的一些職能如經濟運行調節等劃歸發展和改革委。這樣做，可以使長期發展規劃同短期宏觀經濟調控更好地結合起來，進一步改善宏觀經濟調控。

　　再次，發展和改革委將更好地集中力量搞好宏觀經濟調控。發展社會主義市場經濟，需要通過宏觀調控來保持經濟穩定，在穩定中發展，這已成為共識。發展和改革委是綜合研究擬訂經濟和社會發展政策、進行總量平衡、指導總體經濟體制改革的宏觀調控部門。在組建發展和改革委時，將國家計委的一些管理微觀經濟活動的職能，如組織實施農產品進出口職能、價格監管職能等轉給了其他部門，但仍保留一些管理微觀經濟活動的職能，包括重大項目的立項審批等，這在當前是必要的，但有待進一步完善。發展和改革委應把加強自身改革和建設放在突出位置，切實轉變管理職能，轉變工作方式，轉變機關作風，積極推進投融資體制改革，大力減少行政審批和微觀管理事務，更好地發揮市場機制對經濟活動的調節作用。

　　成立銀監會，組建商務部，加強食品安全和安全生產監管體制建設

　　設立中國銀行業監督管理委員會(簡稱銀監會)，是適應現階段金融分業監管的需要，即實行銀監會、證監會、保監會分業監管。成立銀監會，專司對銀行業的監管，有利于銀行業的安全、穩健運行。成立銀監會，將中國人民銀行對銀行業的一些監管職能轉入銀監會，并不意味著中央銀行不再履行監管職能。中國人民銀行作為中央銀行，可以更好地制定和執行貨幣政策，完善宏觀經濟調控。中央銀行在執行貨幣政策時，對一些金融活動包括現金流動、外匯進出等也要進行必要的監管。這不是不必要的重復。在現階段，中國的金融監管不是多了，而是不夠。多一道監管，等于多一道防火墻。中央銀行和銀監會要建立密切的聯系，及時溝通有關金融市場風險和運營情況，共享監管信息，共同維護銀行業的健康運行。

　　組建商務部也很有必要。我國長期實行的內外貿分別管理的體制已不適應內外貿業務相互融合、國內國際市場一體化和加入世貿組織的形勢，也不適應建立開放的市場體系和進一步吸收外資的需要。為完善社會主義市場經濟體制，必須深化流通體制改革，把內外貿管理統一起來，把貿易管理同對外經濟合作結合起來。表現在機構設立上，就是要把外經貿部和國家經貿委內貿管理等職能整合起來，組建商務部。在討論機構改革問題時，曾有人主張用商業部或貿易部的名稱。考慮到還有利用外資管理、對外援助等經濟合作業務，還是用商務部的名稱好一些。

　　國家食品藥品監督管理局和國家安全生產監督管理局的設立，是關系廣大人民群眾切身利益、受到廣泛關注的大事。隨著經濟的發展，人民群眾收入和生活水平的提高，公眾對食品、藥品、保健品、化妝品的安全更加關心，提出了更高的要求。成立這一機構，也使國務院領導和管理這方面的事務有了一個“抓手”。安全生產也是近幾年很突出的問題，加強安全生產的監管，得人心，順民意，會受到普遍的歡迎和支持。

　　行政管理體制改革是一個不斷深化的長期過程，轉變政府職能是貫穿這一過程的重要課題。十六大報告提出政府的職能主要是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，政府機構需按這個總要求轉變職能。當前急需解決的問題，一個是推進審批制度改革，取消不必要的審批，要保留的必須公開透明、規范進行，杜絕“暗箱操作”；另一個是逐步從對微觀經濟活動的干預中解脫出來。

　　《人民日報》(2003年03月31日第九版)