今年的審計報告，公布之迅速、內容之全面、措辭之坦率為前所未見。但在這之后，還得再追問：公布了以后還需做什么；另外，我們是否仍需思考，如此之多的問題，哪些緣于公職人員的道德操守，哪些緣于難以修補的制度缺陷

　　□本報駐京記者 馬克

　　第一時間公布審計報告

　　國家審計署審計長李金華6月25日向全國人大會常委會作“關于2002年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告”。當天，審計署的官方網站全文發布，當晚，新華網全文轉載，第二天，各大媒體紛紛刊登。

　　近8000字的審計報告扼要但清晰地披露了國務院去年的預算執行情況、兩家國有銀行2001年的資產負債損益情況、12家中央國有骨干企業10年來的經營管理情況、中西部49個縣(市)今年來的財政收支狀況。

　　今年的審計報告，公布之迅速、內容之全面、措辭之坦率，在記者印象中前所未有。

　　1983年設立的國家審計署是國務院行政序列中的正部級單位，其職責通俗說來就是“查賬”，所有的公共資金和公共資產(國有資產)，均在其審查之列。用李金華的話來講，“審計就是國家財產的看門狗”。

　　所謂國家財產，在我們這個以公有制為主體的國家，就是國有資產。我國法律規定，國有資產歸全民所有。我國法律還規定，由公民納稅形成的公共資金，使用前必須列入各級政府預算，預算由人民代表批準，預算執行接受人民監督。

　　因此，審計部門實際上就是納稅人的“看門狗”。

　　但是直到上屆政府，審計報告才開始向人民公開。1998年的審計報告揭開了糧食收購資金6年來損失2140億的瞠目事實，1999年的審計報告爆出了水利部長期、甚至在1998年大洪水期間仍將水利建設資金挪作他用的驚天大案。

　　盡管如此，在記者的印象中，這幾年媒體對審計報告內容的披露仍然是局部的和片段式的。第一時間全文發布審計長對全國人大的報告，今年似乎是第一次，為此值得高度關注，因為公開透明正是政治文明的標志。

　　但在這之后，我們還得再問一句：審計報告公布了是不是就完事了？當年揭露出來的那些官倉碩鼠和長堤巨蠹，是不是已經得到了懲罰？那些給國家和納稅人造成天文數字損失的官場敗類，是不是又會行政記過之后異地為官、毫發無損？

　　審計長在全國人大作的報告無疑只是審計署工作成果的冰山一角，但這一角已足以促人深思：如此眾多的問題，哪些緣于公職人員的道德操守，哪些緣于難以修補的制度缺陷？

　　公共財政該如何建設

　　8000字的報告，財政部因為違反《預算法》和國務院有關規定，被點名批評達10次以上，其中一處批評特別顯眼：“財政部在專項轉移支付和年終結算中為本系統安排一些資金，特別是一些司局利用職權向地方財政對口處室安排資金的做法由來已久，審計署多次提出異議，但一直沒有得到很好解決。”

　　其他令人印象深刻的地方還有：“2002年，財政部在分配社會保障、中小學建設等10項補助資金時，將國家明確規定不應給予補助的地區和單位納入補助范圍，共超范圍安排5億元。其中，在分配社會保障3項補助資金時，對國務院明確規定不應給予補助的4個省仍給予補助4.08億元。在分配職業教育特殊困難院校建設補助資金時，沒有按規定將資金主要用于農村和中西部經濟欠發達地區，在安排的10所院校4450萬元中，有2500萬元分配給了經濟比較發達地區的2所院校，占56%。”“2002年，財政部在分配市縣鄉在編人員分流期間工資補助時，未充分考慮各地編制精簡和人員分流的實際情況，對有的尚未進行機構改革的地區也給予補助。如某省未開展市地以下機構改革，但財政部2001至2002年，仍分配該省市縣鄉人員分流期間工資補助..9億元，全部被省財政用于平衡預算。”

　　我們知道，為了改變政府財政部門化、部門財政個人化的傳統財政體制弊端，上屆政府在?00年明確提出了建立公共財政的目標，而財政部又正是公共財政體制建設方案的擬定者和實施者。財政部方案的核心，就是變部門分散預算為財政部門單一預算，所有列入各部門預算的資金都在財政部門的國庫單一賬戶下集中支付。

　　這個方案比起舊體制固然是前進了一大步，但是腐敗風險也隨之集中到了財政部門，如果沒有有效的監督，后果將不堪設想，今年的審計報告就是一聲警鐘。

　　另一方面，財政部設計的公共財政體制究竟是不是真正意義上的公共財政，有關人士一直深表懷疑，并認為那不過是政府主導下的財政支出流程的再造。而公共財政的本意，應當是納稅人主導的財政，是指各級政府的財政資金(包括稅和費)取之于民，用之于民，收支的各個環節都接受人民監督，人民則主要通過經其選舉產生的代議機構監督政府財政，在中國，這個機構就是各級人民代表大會。

　　但是現實中的各級人大，普遍存在著既缺乏財政監督的手段(省以下人大大部分沒有成立預算監督委員會)，也缺乏財政監督的能力(沒有配備專業財會人員)的狀況。在這種情況下，行政系統的內部監督就顯得更為現實。比如，全國審計系統共有8萬多名專業財會人員，僅國家審計署就有2000多人。

　　但是內部監督畢竟是內部監督，有多少能夠落到實處，以往的歷史并不能讓人樂觀。因此，從制度創新的角度考慮，如果審計系統能夠直接對人大負責，那么監督起來肯定會更加順暢。事實上，李金華本人也同意，審計部門隸屬行政系統的劃分在國外并不常見，西方國家的審計部門多對立法和司法系統負責。

　　大社會、小腐敗

　　審計報告的第五部分，“專項資金管理使用中存在的主要問題”，再次證明了那個經濟學家們反復強調的公理：政府掌握資源的多少與腐敗浪費的多少成正比。

　　審計報告說：“審計15個省(區、市)國債資金管理使用情況，發現一些國債項目損失浪費、效益低下問題比較突出。9個省的37個污水處理項目，總投資額58.41億元，其中使用國債資金19.95億元。但由于前期準備不充分、配套資金不到位以及運行費用不足等原因，有15個項目未按計劃完工或開工；16個已完工項目中，有7個達不到設計要求，還普遍存在配套設施落后于主體工程建設的問題，造成設備閑置，項目整體效益難以發揮。”

　　報告舉了一個讓人啼笑皆非的例子：“重慶上界高速公路在施工過程中，為了給后來立項的高爾夫球場讓道，被迫變更路線，造成直接經濟損失4860萬元”。另一個例子是傳統的腐敗故事：“湖北省荊州市長江河道管理局洪湖分局某副局長與他人相互勾結，在界牌河段長江干堤綜合治理項目建設中，采取捏造項目、簽訂虛假合同、偽造驗收資料等手段，涉嫌騙取私分國債資金206萬元。”再有一個例子是關于“國家重點建設項目”的，“已竣工投產的12個重點機場中有9個虧損，累計虧損額14.46億元。38個支線機場中有37個虧損，2000至2001年度累計虧損15.27億元。”

　　1990年代中期，有經濟學家曾對靠行政審批立項、動用公共資金興建的一些所謂“重點工程”作過總結：“項目論證之時，就是腐敗開始之日；竣工投產之初，就是虧損破產之始。”鏗鏘之音，多年之后仍能得到印證。今年的審計報告再次提醒公眾：行政審批制度的改革還遠遠沒有完成，“小政府、大社會”的長遠目標更是任重而道遠。

　　審計署對兩家國有銀行的審計結果，揭露出的問題固然重大，但并不令人意外，因為近年來金融系統的驚世大案不斷曝光，公眾的神經已經不那么容易受到刺激。如果實在要說點什么，那么只能說這份審計報告又一次說明了金融體制改革的迫切性。

　　值得一提的是關于建設銀行住房信貸的內容，審計報告說建行“一些分支機構超限額發放消費貸款、發放無指定用途或虛假的消費貸款以及零首付個人住房貸款，大量貸款被用于炒股、還債等。抽查建行廣州地區8家支行的樓宇按揭貸款，發現有10億元是虛假按揭。廣東省汕尾市公安局某副局長1998至1999年騙取建行廣州市芳村支行按揭貸款3793萬元，有3270萬元已無法追回”。

　　這些情況表明，央行6月13日出臺收緊房地產信貸的政策，的確是一個及時之舉。

　　審計報告還披露了對去年抽查的12家中央國有骨干企業領導人的經濟責任審計結果：“企業做假賬的現象比較普遍，特別是虛增利潤的問題較為突出。審計還發現，由于內部控制薄弱，特別是領導干部的權力沒有得到有效制衡，少數人借機肆意侵吞國有資產。”中國電子進出口總公司原總經理就是這少數肆意侵吞國有資產的領導干部之一，審計報告說，此人在1990年代中期給國家造成近10億元損失，但7年來始終沒有被追究責任。

　　審計部門不可謂不敬業、審計人員不可謂不忠勇，但依記者之見，想在現有制度安排下杜絕國企高管人員腐敗是難以想象的。且不說有沒有監管的技術手段，光是監管成本就高得無法承擔。因為中國的國有企業之多舉世無雙，共有17萬多家，要想查清所有這些企業的賬目，得需要多少審計人員，花掉多少審計經費？審計之后，還需要立案偵查、法庭審判，然后還得新招人員、重組企業，種種環節，監管成本可謂無限之高。可是如果避免100萬元的腐敗損失要花費150萬元的反腐敗經費，那么這種反腐敗有沒有現實的可能性？但另一方面，如果每一個億的腐敗只有100萬有可能被查處，那么這種反腐敗的震懾力又有多大？

　　因此，揚湯止沸不如釜底抽薪，要想杜絕國有企業的腐敗，最好的辦法就是盡量減少國有企業的數量，從而使監管成本降到最低。