作者:劉儀舜--《國有資產法》起草工作組組

　　建立新型的國有資產管理體制主要目的是為了解決國有資產無人負責的問題，建立出資人制度是整個新體制的核心和關鍵一環，但是誰是出資人代表？如何建立出資人制度？出資人代表從事資本運營采取什么管理模式？法律如何規范出資人制度？這些問題仍然值得進一步探討。

　　為什么要建立出資人制度

　　《憲法》規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。國有資產屬全體人民所有，全國人民代表大會應當是國有資產所有者代表，但是《憲法》沒有對此作明確的規定。《憲法》規定全國人民代表大會及其常務委員會行使立法權和執法監督權，審查和批準國家的預算和預算執行情況，但也未明確究竟由誰對國有資產負責任，因此國有資產所有者代表存在法律缺位的問題。法律應當規定國有資產所有權的歸屬一致性，它不屬于任何一個自然人或哪一個單位或組織的法人，它是“全民”的，那么國家就必須有一個形象具體化、實在化的所有者代表。

　　黨的十六大提出出資人要到位，出資人的概念是從經營性資產角度提出來的，國有資產包含資源性、行政事業性和經營性三類資產，這三類資產都需要有一個看得見、摸得著、實實在在的所有者代表，而且必須人格化、制度化，國有資產才有人負責，建立國有資出資人制度才能保證落到實處。

　　傳統的公有產權制度，人人都有，人人都沒有，人人負責，人人都不負責。政府作為國有資產的管理者，本來不是所有者代表，擁有國有資產的“產權”，并非“所有權”，國有企業的領導人僅僅是經營者，兩者都不是國有資產所有者真正代表。因此，長期以來許多學者、專家主張法律應明確規定在全國人大下面設立公有產權管理委員會，論述了政府社會經濟管理職能與國有資產所有權管理職能應在全國人大這個層次上分開的必要性，應當說是有道理的。但是我國現行政治制度決定了人民代表大會只掌管立法權、執法監督權，不可能具體實施對國有資產監管和運營，不像西方三權分立的議會，有的連審計局也屬議會。

　　現實的情況是國有資產出現了問題，人民代表大會及其常務委員會也找不出責任人。在這樣的情況下，國有資產所有者代表缺位的問題不妥善解決，出資人制度就難以真正建立。因此在建立國有資產管理新體制，設計出資人制度時必須首先研究解決國有資產所有者法律缺位的問題。現實的辦法就是要通過《國有資產法》授權由政府行使國有資產所有者代表職責，明確規定國有資產所有者代表機構的性質、職權，從而樹立起一個真正對人民、對國家高度負責的極具權威的機構，《憲法》也要在修訂時加以確認。由此可以理解，黨的十六大決定中央政府與地方兩級政府“分別代表國家履行出資者職責，享有所有者權益”的真正含義，也就是說根據中國實際情況，將國有資產所有者代表之職能通過法律授權由政府承擔，由人民代表大會負責立法和監督。

　　正是因為國有資產由政府代行所有者職能的責任重大，中央要求政府必須按政府社會經濟管理職能與國有資產所有者職能分開，即“政資分開”和“政企分開”的原則設立政府機構，設立國有資產管理委員會就是要體現上述兩項原則，樹立一個管資產、管人事相統一，既具體又實在的國有資產所有者代表的形象，以彌補所有者代表法律缺位的問題。“政資分開”是政府社會經濟管理與國有資產所有者兩個職能相對分開的，在政府首長那里是分不開的，只能是從橫向上將政府部門的職能分開，國有資產管理設立專司職能機構負責資源性、行政事業性、經營性三類資產的資產化管理：“政企分開”是指經營性國有資產從縱向上將政府管理部門與企業分開。

　　國有資產專司管理機構是政府重要的行政管理機構，按政企分開的原則，不能直接管企業，更不能直接去進行國有資本的運營。因此這個國有資產所有者代表是政府不可或缺的專門負責國有資產的重要管理部門，由它對全國人民、對國家的全部國有資產負責任，而且應由政府主要負責人掛帥，其形象既具體又實在，具有權威性。

　　以人民銀行為例，它是主管金融的政府部門，是“管銀行的銀行”，對整個金融系統實行監管和調控，在組織上是在國務院領導之下獨立于其他銀行之上，又具有發行貨幣、制定金融政策之大權，其“形象”

　　就比較實在，職權非常明確，但它還是政府社會經濟管理者，還不是金融性國有資產所有者代表。因此，國有資產管理委員會作為國有資產所有者代表就應當像人民銀行的形象一樣極負責任、極具權威。

　　首先，它管轄的范圍應包括全部國有資產，不僅不能只管非金融性經營性國有資產還要管金融性經營性國有資產，不僅要管好經營性資產，還要管好資源性、行政事業型國有資產，因為資源性、行政事業性資產也要實行“政資分開”，如果國資管理機構的管轄范圍只限于非金融性經營性資產，國務院和地方政府是否還要分別成立政資分開的金融性國有資產管委會、資源性國有資產管委會？

　　其次，不能將國有資產所有者代表降格為政府下屬的事業單位，又造成政府國有資產所有者代表缺位。

　　第三，國有資產管理委員會的組成人員應包括各綜合管理部門的領導人，因為國有資產的管理和運營任務艱巨，責任重大，又需要在政府總體改革方案和基本政策的框架內才能進行集體決策。為了提高效率，可以設常務委員會處理日常事務，重大問題要由全體委員會決定。如果實行實體制由幾個負責人決策，很容易造成少數人專權操縱，風險就很大。因此必須要使政府國有資產管理機構的形象既具體又實在，極具權威性，彌補國有資產所有者代表法律缺位的缺陷，為建立國有資產出資制度創造前提條件。

　　誰履行出資人代表的職責？

　　政府經法律授權履行國有資產出資人職責，是否各級政府設立的國有資產管理委員會就可直接管理企業，充當出資人代表？

　　實際上國有資產管理委員會無論是政府機構還是事業單位都是代表政府履行授權范圍內國有資產的管理權。不能忘記中央要求國有資產管理委員會要按照“政企分開”的原則設立，并不宜直接插手國有資產的經營，而是要以國有資產管理者的身份授權國有資產經營機構負責國有資本的運營。由于長期以來政府既是國有企業的“婆婆”，又是“老板”，通過雙重權力直接插手企業，直接干預企業生產經營活動，企業既不能自主經營，也不能自負盈虧，成為經濟效益低下的根源。

　　國有資產管理委員會應當管什么？《國有資產法》在1995年的草案中曾規定了12項職責，如今看來當時思想仍不夠解放，實際上國有資產管理委員會能做好對所轄范圍國有資產戰略發展與預算管理，研究起草有關法律法規，任免和考核國有資產經營機構的主要負責人員，簽訂國有資產保值增值合同，加強監督管理就可以了。它應是政府與企業之間的“隔離帶”，對于政府，它是資本經營者，對于企業，是“老板”，即出資人代表，履行股東的三項事權，這樣既解決了政企不分的難題，保證政府不再插手企業事務，又可以保證出資人代表按市場規律進行資本運營。

　　國有資產經營機構在國外叫做國有控股公司，這是各國國有資產管理體制改革的成果，并不是我們的發明。它作為國有資本的出資人代表負責授權范圍內國有資本的運營，對控股參股企業履行股東權利，要根據國家政策及市場情況進行資本運營，在企業內部要實行人事管理、重大決策管理、收益管理等三項事權管理，同時要進行戰略管理、預算管理、運營監控管理等三項輔助管理及產權事務管理，這是國有資產管理機構不宜直接管、也管不了的事情。

　　經過十多年的改革試點，各省市中心城市基本上普遍設立了國有資產經營機構，說明從理論上到實踐上已經基本上解決了，做得好的是因為政府機構改革使政資分開、政企分開比較到位，做得差的仍然是政府機構職能未真正轉變，出資人制度難以形成的緣故。

　　按照十六大精神政府設立國有資產管理機構之后實行了“管資產、管人、管事相結合”，如果還繼續沿襲隸屬關系式的行政干預，就會成為“老板加婆婆”，就會繼續將企業管死，退回到改革的原點，不僅如此，由于比過去政府部門的權力更大了，問題也可能更為復雜。難怪許多人擔心如果巨大的國有資產缺乏有力的監督，由少數人專權和操縱，形成內部人控制，如果地方政府為保護監管企業而強化區域分割和市場保護，就會使改革有倒退的危險。如果仍然習慣沿用政府下指標、搞運動的方式不遵循市場經濟規律，將出現國有資產“一賣了之”或對經營者半賣半送的情況，很快就會把有可能用于解決或部分解決對職工不良債務的資產耗盡，造成嚴重的社會后果。因此，為了貫徹十六大精神，必須認真研究究竟由誰在實際上履行出資人代表的職責，更好地建立出資人制度。

　　出資人的管理模式

　　國有資產經營機構是授權經營國有資本的出資人代表，這在國際、國內都是不爭之事實。各地方政府在國有企業改革的實踐中越來越認識到國有資產經營機構的重要性和必要性，特別是中心城市面對成千上萬戶國有企業惟有通過國有控股公司才能得以有效的治理。

　　由于我們從計劃經濟向社會主義市場經濟轉變的特點，國有資產經營機構組建與國外有許多的不同，主要有行業主管部門改制、全國性工業總公司改制、大型企業集團授權經營、集中政府國有股權組建綜合性經營機構、通過投資體制改革組建國家或地方投資公司等多種形式。有的人歸納出深圳模式、上海模式、武漢模式、寧波模式等等，我以為一個城市一種模式恐怕就太多了，也反映不出“模式”的本質特征。深圳是小政府大社會，本來沒有行業主管部門，是集中政府國有股權成立控股公司，上海撤銷行政主管部門改制成為國有資產控股公司，與深圳的模式是一致的，都是政府實行政資分開設立國有資產管理機構，實行政企分開授權國有資產經營機構作為國有資本運營的出資人代表，應當歸于一種模式。

　　就國有資產經營公司從事資本運作的經營形式可分為純粹型和混合型兩種，純粹型國有控股公司不直接從事生產經營活動，通過控股、參股其他企業從事國有股權經營及金融資本的營運，實現國有資產的保值增值。混合型控股公司既直接從事生產經營，又從事資本運營，一般是具備條件授權經營的大型企業集團。

　　出資人代表制度的法律保障

　　由于建立新型國有資產管理、營運、監督體制和機制，建立國有資本出資人制度，涉及到投融資體制、財稅體制、人事體制及政府機構設置的改革，是一項觸及各方面利益調整的系統工程。建立出資人制度僅僅依靠政府發文件是不夠的，政府行政法規解決不了現行法律的障礙，需要立法先行。應當先立法，后行動，充分認識到立法的緊迫性和法律必要的前瞻性、超前性。

　　首先要通過《國有資產法》對國有資產經營機構的性質、功能予以定位并通過法律授權明確國有資產經營機構作為出資人代表的特殊企業法人地位。

　　其次，在遵循《公司法》的同時通過《國有資產法》給予國有資產經營公司特殊授權，如對外投資可以超過凈資產的50%、公司的股權收益不重復納稅、資本變現收入免交所得稅、依法取得的收益和出售股權的收入在規定范圍內不上繳國庫留給公司自主使用。

　　第三，法律規定經過批準可以在國內外市場進行舉債、發行股票和企業債券，以公司凈資產設置抵押向國內外舉債。

　　第四，根據國家宏觀調控和有關政策可以自主進行對外投資。

　　法律還要規定國有資產經營公司不可行使行政管理和行業管理職能，不得向其獨資、控股以外的企業提供擔保，除承擔《公司法》規定的義務外還應履行有關行政法規和公司章程的特殊義務。

　　以上所述種種法律條款是形成出資人制度的必要條件，其宗旨在于真正貫徹中央“政資分開”、“政企分開”的方針，保證政府不再直接干預企業的事務，使資本運營的出資人到位，國有資本得以迅速安全增值。

　　由于建立新型國有資產管理、營運、監督體制和機制，建立國有資本出資人制度，涉及到投融資體制、財稅體制、人事體制及政府機構設置的改革，是一項觸及各方面利益調整的系統工程。建立出資人制度僅僅依靠政府發文件是不夠的，政府行政法規解決不了現行法律的障礙，需要立法先行。應當先立法，后行動，充分認識到立法的緊迫性和法律必要的前瞻性、超前性。

　　有的人歸納出深圳模式、上海模式、武漢模式、寧波模式等等，我以為一個城市一種模式恐怕就太多了，也反映不出“模式”的本質特征。深圳是小政府大社會，本來沒有行業主管部門，是集中政府國有股權成立控股公司，上海撤銷行政主管部門改制成為國有資產控股公司，與深圳的模式是一致的，都是政府實行政資分開設立國有資產管理機構，實行政企分開授權國有資產經營機構作為國有資本運營的出資人代表，應當歸于一種模式。(編輯：劉曼)