——SARS危機后的我國政府改革

　　SARS危機直接暴露出我國政府在公共衛(wèi)生和醫(yī)療、尤其是農(nóng)村公共衛(wèi)生和醫(yī)療中的欠帳太多。經(jīng)過20多年經(jīng)濟的持續(xù)增長，在國家財力大幅度增加的情況下，為什么公共衛(wèi)生和醫(yī)療的欠帳還如此嚴重？為什么農(nóng)村公共衛(wèi)生和醫(yī)療的現(xiàn)狀還遠不如改革開放以前？從有關(guān)數(shù)據(jù)看出，我國經(jīng)濟增長的成果沒能主要投資于公共衛(wèi)生和醫(yī)療、社會保障、教育等社會事

業(yè)發(fā)展方面。雖然投資的總量有所增加，但投資比例并未有多大改變，甚至還有所減少。形成這一問題的主要原因在于，政府仍是一個經(jīng)濟建設(shè)型政府，遠沒有完成向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。��

　　經(jīng)濟建設(shè)型政府，比照傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下的政府職能，這是一個進步。從改革的要求說，這又只能是一個過渡。經(jīng)濟建設(shè)型政府有兩個嚴重的誤區(qū)：一是長期作為經(jīng)濟發(fā)展的主體力量，起主導(dǎo)作用；二是不恰當?shù)匕驯緫?yīng)由政府或政府為主提供的某些公共產(chǎn)品，例如農(nóng)村公共衛(wèi)生和醫(yī)療，推向市場，推向社會。從SARS危機中吸取教訓(xùn)，最具實質(zhì)性的行動步驟是政府改革，即加快由經(jīng)濟建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。�オ�

　　一、從優(yōu)先于經(jīng)濟目標向優(yōu)先于社會目標的轉(zhuǎn)變��

　　1、SARS危機逼迫政府把主要職能轉(zhuǎn)向公共服務(wù)。我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，政府在發(fā)展經(jīng)濟中的作用是十分重要的。但是，市場經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，隨著社會不確定因素的逐步增多，政府就要強化其公共服務(wù)的職能。在SARS危機之初，政府出現(xiàn)應(yīng)對機制不健全，某些地方和政府部門工作不力，反映了轉(zhuǎn)軌進程中政府職能的現(xiàn)狀，即經(jīng)濟建設(shè)的職能比較強，公共服務(wù)的職能相當薄弱。SARS危機告誡我們，政府把自己的主要職責(zé)放到管理社會公共事務(wù)、提供有效的公共服務(wù)方面，才能使社會發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展同步進行，才能夠有效地應(yīng)對各類突發(fā)性公共事件。正如聯(lián)合國開發(fā)計劃署2002年人類發(fā)展報告中指出的，人們往往重視GDP等指數(shù)化的發(fā)展，忽視政治自由、參與社會生活以及人身健康和安全，而后者對提高行政能力、拓寬追求自己所珍惜的生活選擇范圍，是至關(guān)重要的。��

　　2、建立公共服務(wù)型政府是我國社會發(fā)展的重大任務(wù)。SARS危機直接暴露了我國公共衛(wèi)生和醫(yī)療體制建設(shè)的嚴重缺陷：一是多年來公共衛(wèi)生和支出在國家預(yù)算中的比例很小，并且逐年減少，同發(fā)展中國家相比也是落后的。1997—1998年低收入國家(人均年收入1000—2000美元)的公共健康支出占其財政支出的比例為1.26%，而我國僅為0.62%，相差整1倍。2000年，世界衛(wèi)生組織在對191個會員國進行的醫(yī)療衛(wèi)生評價中，我國排在第188位。二是城市醫(yī)療保險的社會覆蓋面不大，最近幾年還有下降的趨勢。1993年有27%的城市人口未參加醫(yī)療保險，1998年上升到44%。三是農(nóng)村的公共衛(wèi)生和醫(yī)療問題十分突出，并且落后于改革開放以前的六十、七十年代。參加農(nóng)村醫(yī)療保險的人口從70年代末的85%急劇下降到90年代的10%左右。��

　　經(jīng)濟發(fā)展的目的，歸根結(jié)底是為了人的發(fā)展，SARS危機讓人們清楚地看到，我國的公共衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展嚴重滯后于經(jīng)濟發(fā)展。長期以來，我們雖然提出了經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，并把它作為重要方針之一，但在具體的實踐中，卻常常把社會事業(yè)發(fā)展擺到一個“配角”和“服務(wù)”的地位。例如，我國已進行了10多年的社會保障制度改革，并把它列為市場經(jīng)濟體制的支柱之一，但在實踐中卻長期被當作企業(yè)改革的“配套措施”，并且又沒有采取具體可行的措施去配套，只是在出現(xiàn)了大量失業(yè)人員的嚴重問題后才開始驚醒。SARS危機給我們一個警告，這就是改革要更多地關(guān)注民生問題，要把實現(xiàn)全體社會成員的公共利益、保證人們的健康和安全作為政府的主要職責(zé)。溫家寶總理說得好，一個負責(zé)任的政府，必須時刻把人民的利益放在第一位。��

　　3、建立公共服務(wù)型政府是經(jīng)濟持續(xù)增長的保障。國民的健康在一國的經(jīng)濟增長中具有重要的作用。公共健康投資能對經(jīng)濟的持續(xù)增長做出貢獻。SARS危機表明，長期忽視公共衛(wèi)生和醫(yī)療體系及其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不能不導(dǎo)致嚴重的經(jīng)濟損失。博茨瓦那的嚴重教訓(xùn)可資我們借鑒。這個國家在60年代獨立的時候，是全世界最窮的國家之一，后來由于發(fā)現(xiàn)了珍貴的礦產(chǎn)資源，拉動了經(jīng)濟數(shù)十年的持續(xù)快速增長。到90年代后期，人均國民收入已經(jīng)達到了3250美元。不幸的是，艾滋病在這個國家的傳播速度非常快，從1985年發(fā)現(xiàn)第一例到90年代，感染艾滋病的人口已達全國總?cè)丝诘?6%。數(shù)十年經(jīng)濟增長的成果，大都葬送在艾滋病的災(zāi)難之中，使這個國家的經(jīng)濟嚴重滑坡。這個慘痛的教訓(xùn)說明，經(jīng)濟增長離不開公共衛(wèi)生和醫(yī)療建設(shè)，誰忽視公共健康在經(jīng)濟增長中的作用，誰就有可能受到嚴重的懲罰。我國正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，各種社會利益關(guān)系的調(diào)整和社會重大問題的解決，是實現(xiàn)經(jīng)濟增長的重要前提。政府著力解決好失業(yè)問題、社會保障問題、社會秩序問題等，就會為經(jīng)濟的持續(xù)增長創(chuàng)造一個良好的社會環(huán)境。SARS危機再次說明，政府把自己的職能重心轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，也是經(jīng)濟持續(xù)增長對新階段政府改革的基本要求。��

　　4、建立公共服務(wù)型政府是我國市場化改革進程的客觀要求。我國市場化改革走到今天，已為建立公共服務(wù)型政府奠定了重要的基礎(chǔ)。第一，市場經(jīng)濟的主體是企業(yè)并且主要是民營企業(yè)，政府不應(yīng)當也不可能再充當經(jīng)濟建設(shè)的主體力量。第二，政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟是不成功的，日本也好，韓國也好，都為此付出了沉重的代價。從政府主導(dǎo)型經(jīng)濟向市場主導(dǎo)型經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，是市場化改革的必然趨勢。第三，政府是市場經(jīng)濟的服務(wù)者而不是審批者，政府的主要職責(zé)是創(chuàng)造市場經(jīng)濟發(fā)展的大環(huán)境，維護市場經(jīng)濟秩序，為經(jīng)濟發(fā)展提供有效的宏觀調(diào)控。為此，從審批型經(jīng)濟向服務(wù)型經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，是一個需要盡快解決的重大問題。第四，政府不是國有企業(yè)的“婆婆”，也不能充當國有企業(yè)的“老板”，國有資產(chǎn)市場化是實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的正確途徑。無論從哪一個方面說，我國的市場化改革都對建立公共服務(wù)型政府提出了一系列新的要求。�オ�

　　二、從投資型財政體制向公共型財政體制的轉(zhuǎn)變��

　　1、SARS危機暴露了現(xiàn)行財政體制的結(jié)構(gòu)性缺陷。��

　　第一，有數(shù)據(jù)表明，我國實行的仍是一個投資型財政體制。盡管這些年來加大了對社會發(fā)展方面的投入，但總體來說，投入的比例沒有多大的改變，有的還有所減少，財政投資的大頭仍然是競爭性行業(yè)(見表)。

　　表1

　　資料來源：曾培炎主編《中國投資建設(shè)50年》，中國計劃出版社，1999年10月。

　　第二，公益性投資項目設(shè)置不合理。從上表中看出，公益性投資不僅包括衛(wèi)生、體育和社會福利業(yè)、教育文化等，還包括國家機關(guān)、政黨機關(guān)和社會團體的財政支出。1998年公益性投資占當年財政支出的比例為11.94%，衛(wèi)生、體育和社會福利業(yè)三項加在一起只占當年全部財政支出的1.23%，而國家機關(guān)、政黨機關(guān)和社會團體的支出卻占到了6.18%。這樣的一種“公益性投資”情況，反映了公益性投資項目設(shè)置的嚴重不合理。

　　第三，公共風(fēng)險性的財政支出比例過小。例如，2003年中央財政用于各類風(fēng)險性儲備金僅有100億元，占中央本級財政支出的1.4%，顯然這個比例是比較低的。SARS危機說明，要有效地預(yù)防各類突發(fā)性事件，必須加大公共風(fēng)險性的財政支出比例。��

　　2、建立公共型財政體制是政府履行公共服務(wù)職能的基礎(chǔ)。我國實行的是社會主義制度，解決社會公正、公平，建立有效的社會保障制度，實行既符合基本經(jīng)濟制度，又有利于市場經(jīng)濟發(fā)展的社會福利政策，是政府應(yīng)當而且必須向社會提供的最重要的公共產(chǎn)品。尤其是我國正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，收入分配差距、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等經(jīng)濟社會問題比較突出。有效地調(diào)整收入分配關(guān)系，逐步解決農(nóng)民的國民待遇，是經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定的重大問題。由此看來，公共財政不僅是基于保障公共產(chǎn)品的制度安排，而且是政府有效提供公共服務(wù)，化解社會矛盾、減少社會風(fēng)險、保持國家長治久安的制度基礎(chǔ)。正如國際貨幣基金組織在《財政透明度良好作法守則——原則宣言》中指出的：“優(yōu)良政府管理對于實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定和高質(zhì)量增長具有重要的意義，而財政透明度又是優(yōu)良政府管理的一個關(guān)鍵方面”��

　　3、SARS危機后，建立公共型財政體制面臨的緊迫任務(wù)。一是重構(gòu)國家對公共衛(wèi)生和醫(yī)療的責(zé)任體制。主要包括國家要加強對公共衛(wèi)生和醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，不斷加大對公共衛(wèi)生和醫(yī)療的投入比例，建立一個有效的傳染病監(jiān)控體系。二是要加快建立和完善統(tǒng)一的、有效的醫(yī)療保障體制。三是重建農(nóng)靛的合作醫(yī)療體系。2002年，國務(wù)院決定由中央政府和地方政府共同提供資金，并鼓勵農(nóng)民自愿參加，重新建立農(nóng)村合作醫(yī)療體系，這是一個好的開始。我國農(nóng)村公共衛(wèi)生和醫(yī)療的現(xiàn)狀說明，重建農(nóng)村合作醫(yī)療體制，是一項緊迫的重要任務(wù)。�オ�

　　三、從封閉型的行政體制向公開、透明的行政體制轉(zhuǎn)變��

　　1、突發(fā)性事件中的公民知情權(quán)比什么都重要。這次SARS危機告訴我們，在一個突發(fā)性公共事件當中，瞞報、謊報、誤報比任何行為都更可怕，比任何行為可能造成的損害都要大。SARS危機之初的教訓(xùn)表明，由于信息的不公開，以及疫情初期有的政府部門和官員的不負責(zé)任的表現(xiàn)，造成了疫情的大面積擴散傳播，對人民的生命健康安全造成了難以彌補的損害。這個慘痛的教訓(xùn)告訴我們，隱瞞公共信息也是一種嚴重的犯罪。��

　　SARS危機把公民對社會事務(wù)的知情權(quán)提到了政府建設(shè)中相當重要的位置。在現(xiàn)代社會，公共信息與每一個公民的利益直接相關(guān)，因而具有廣泛的社會性。公共信息又有極強的時間性，尤其是突發(fā)性事件的公共信息，稍事耽擱都會對社會造成不可估量的危害。因此，建立信息公開制度，讓全社會及時了解公共信息，并由此提高全社會應(yīng)對各類突發(fā)性事件的能力。��

　　2、公開、透明是政府履行公共服務(wù)職能的本質(zhì)要求。傳統(tǒng)的行政體制在應(yīng)對各類突發(fā)性事件和處理各類社會問題時，慣用“內(nèi)緊外松”的處理方法。SARS危機爆發(fā)之初，這種“內(nèi)緊外松”的傳統(tǒng)慣性使我們遭受了嚴重的損失，這是一個應(yīng)當深刻吸取的教訓(xùn)。它告訴我們，公共服務(wù)和公共產(chǎn)品是面對全社會的，是應(yīng)當向全社會公開的。公開政務(wù)、公開政情是政府有效履行公共服務(wù)職能的重要保障。��

　　3、只有在公開與透明中才有利于社會的參與和社會的監(jiān)督。首先，政府的公共服務(wù)應(yīng)當?shù)玫饺�社會的監(jiān)督。公共服務(wù)的對象是社會、是老百姓。建立公開、透明的制度才能把政府的公共服務(wù)置于社會和老百姓的監(jiān)督之中。其次，公共服務(wù)既是政府的主要職能，又是各類社會組織參與和發(fā)揮作用的重要領(lǐng)域。在建設(shè)現(xiàn)代開放社會條件下，各類社會組織在社會事務(wù)中有著政府不可替代的重要作用，成為社會治理結(jié)構(gòu)變革的中堅力量。強調(diào)政府公共服務(wù)中的公開和透明，就是要打破傳統(tǒng)體制下政府對公共事務(wù)的壟斷，以鼓勵和支持各類社會組織參與社會事務(wù)，并且發(fā)揮其重要作用。��

　　SARS危機中社會各方面表現(xiàn)了很大的熱情，并發(fā)揮了積極的作用。但是客觀地評價，SARS危機中各類社會組織的作用很有限，尚未發(fā)揮出應(yīng)有的作用。究其原因主要是兩條：一是我國社會組織還處在改革的起步階段，社會結(jié)構(gòu)的嚴重失衡一時還難以根本改變；二是社會組織參與國家和社會生活的機制不健全，渠道不多，缺乏相應(yīng)的法律保障。我國的改革開放走到今天，社會組織同政府、企業(yè)共同構(gòu)成了現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)的三大支柱。積極發(fā)展各種社會組織，既是社會發(fā)展的客觀需要，又是政府有效履行公共服務(wù)職能的重要條件。��

　　四、從行政控制型體制向依法行政型體制的轉(zhuǎn)變��

　　1、突發(fā)性事件狀態(tài)下的依法行政是以法治國的重要標志。首先，在突發(fā)性事件和緊急情況下，政府行使特別權(quán)力和處理特殊情況應(yīng)當有嚴格的法律依據(jù)和法律規(guī)范。它可以使政府依法宣布進入緊急狀態(tài)，依法進入特別程序行使特別權(quán)力，以保證突發(fā)性事件發(fā)生時的社會穩(wěn)定。其次，在突發(fā)性事件發(fā)生，并進入緊急狀態(tài)的情況下，尤其需要依法保障公民的權(quán)利，防止對公民權(quán)利的侵犯。一般說來，政府在非常狀態(tài)下的權(quán)力比照平時情況有特殊效力，防止政府濫用權(quán)力，切實保障公民的生命財產(chǎn)和公民的安全，迫切需要緊急狀態(tài)下的法律保障。因此，應(yīng)對突發(fā)性事件的相關(guān)立法和法律法規(guī)，既給政府在非常時期采取特別手段提供法律依據(jù)，又給政府在非常狀態(tài)下的行為以法律規(guī)范和法律約束。再次，突發(fā)性事件和緊急狀態(tài)下的依法行政是維護社會正常秩序，減少社會恐慌，保障社會穩(wěn)定的基本條件。總結(jié)SARS危機的經(jīng)驗，加強和完善我國應(yīng)對各類突發(fā)性事件的相關(guān)立法，對推進以法治國的進程、對于保障公民權(quán)利、對依法行政都有特別重要的意義。��

　　2、加快公共服務(wù)的相關(guān)立法有相當?shù)木o迫性。建立和完善應(yīng)對突發(fā)性事件的有效機制，前提和基礎(chǔ)都在于緊急狀態(tài)下的法律保障。在抗擊SARS危機中，國務(wù)院很快出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，起了一個很好的作用。總結(jié)SARS危機中的一個主要經(jīng)驗，就是要加快我國在應(yīng)對各類突發(fā)性事件方面的立法進程。��

　　我國的改革開放走到今天，無論是政府與社會的關(guān)系、政府與老百姓的關(guān)系、政府與市場的關(guān)系都發(fā)生了深刻的變化。從權(quán)力社會向能力社會的轉(zhuǎn)變，從國家社會向公民社會的轉(zhuǎn)變，從全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，從單向控制的行政體制向協(xié)商合作的管理機制轉(zhuǎn)變，都是我國社會生活中正在發(fā)生和變化的事情。我國社會關(guān)系的日益深刻變化，已對公共服務(wù)的相關(guān)立法提出了迫切要求。加快公共服務(wù)的相關(guān)立法，不僅是政府職能轉(zhuǎn)換的需要，更是社會生活對國家、對政府提出的現(xiàn)實要求。

　　3、推進依法行政關(guān)鍵是以法律規(guī)范和約束政府和公務(wù)人員的行為。推進依法行政的一項重要任務(wù)，就是要從上至下加強政府官員的法律意識教育。與此同時，還要建立嚴格的法律問責(zé)制。不執(zhí)行法律、違背法律而形成的各類嚴重失職和瀆職的行政行為，都應(yīng)當依法追究。在傳統(tǒng)行政體制下，政府工作人員發(fā)生的各種行政違法問題，大都是采用行政手段去處理。這樣，不了了之，甚至異地作官、異位作官都是常見的事。我們講依法行政，如果不建立嚴格的法律追究制度，依法行政就很難落到實處。因此，應(yīng)當盡快將政府履行公共職能的范圍、程序以及相關(guān)的措施都納入到制度化、法制化的軌道，建設(shè)法治政府。�オ�

　　五、從條、塊分割的行政體制向統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的行政體制轉(zhuǎn)變��

　　1、打破條、快分割的行政體制是應(yīng)對突發(fā)性事件的重要條件。SARS危機爆發(fā)初期，充分暴露了現(xiàn)行條、塊分割行政體制的種種弊端。這是一個相互推諉、相互扯皮、難以協(xié)調(diào)、不負責(zé)任的體制。在危機突發(fā)時，誰來協(xié)調(diào)、誰來負責(zé)，缺乏明確的制度和法律規(guī)定；這是一個反應(yīng)遲鈍、效率低下的體制，面對SARS危機，既不能做出有效及時的快速反應(yīng)，又不能迅速采取相關(guān)措施，在一定程度上失去了自己的調(diào)控能力。SARS危機說明，現(xiàn)行條、塊分割的行政體制已到了非改不可的地步。��

　　2、建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的行政體制是政府履行公共服務(wù)職能的重要保障。公共服務(wù)具有社會性、共同性的特點，需要各級政府依據(jù)相關(guān)法律和行政規(guī)定統(tǒng)一協(xié)調(diào)和處理，并且在發(fā)生各類突發(fā)性事件和遇到各類社會危機時具有法律授予的統(tǒng)一指揮權(quán)和協(xié)調(diào)權(quán)。在現(xiàn)行的行政體制下，不僅某些政治經(jīng)濟事務(wù)存在條、塊分割的問題，而且在教育、公共衛(wèi)生、社會保障等諸多社會事務(wù)方面也存在著嚴重的條、塊分割問題。這說明，從中央到地方各級政府要有效地履行公共服務(wù)，必須徹底克服現(xiàn)行條、塊分割行政體制的嚴重弊端，嚴格實行公共服務(wù)的“屬地管理”原則。��

　　3、改革條、塊分割的行政體制，重要的是明確劃分中央與地方在公共服務(wù)方面的職權(quán)范圍。依法明確界定中央與地方的職責(zé)權(quán)限，建立中央與地方的合理分權(quán)體制，是我國政府改革的重大任務(wù)。吸取SARS危機初期的教訓(xùn)，國務(wù)院在《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中對中央與地方在應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中的職責(zé)做出了明確的規(guī)定：突發(fā)性事件發(fā)生后國務(wù)院設(shè)立突發(fā)性事件應(yīng)急指揮部，省、自治區(qū)、直轄市同時成立地方突發(fā)性事件應(yīng)急指揮部，分別負責(zé)全國性和地方性突發(fā)性事件的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一指揮問題。這個規(guī)定是十分重要的。以SARS危機為例，設(shè)想首先發(fā)生SARS危機的廣東省如果能夠依據(jù)相關(guān)法律和行政法法規(guī)對SARS危機的信息披露、應(yīng)急措施快速做出反應(yīng)，就會把SARS危機限定在一定的范圍內(nèi)，從而避免SARS危機在全國的迅速蔓延。這個教訓(xùn)是付出了代價的，而且是相當大的代價。��

　　我國是一個大國，各地方的情況差異很大。在保證中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，應(yīng)當充分賦予各地方處理和解決公共事務(wù)、應(yīng)對突發(fā)性事件的事權(quán)，并且應(yīng)當對此做出明確的法律規(guī)定。在這方面，我們還面臨著一系列的改革課題。例如，中央政府和地方政府的事權(quán)劃分問題，地方的立法權(quán)問題，干部的管理權(quán)限問題，公眾對政府的監(jiān)督問題等等。SARS危機后，我們要充分吸取教訓(xùn)，并從我國的實際出發(fā)，理順中央政府與地方政府的關(guān)系。這是一個相當重要的問題，也是一個相當迫切的問題。

　　來源：中國改革論壇