本報記者田毅　宋怡安徽、北京報道

　　“你不會是世界銀行微服私訪的官員吧？”2003年4月15日，安徽省安慶市一位官員上下打量記者后突然發問。

　　此前，這位官員聽說，世界銀行官員為考察他們部門的外債貸款項目，要直接深入基

層。

　　去年年末，安徽省審計廳完成了全省截至2001年末，國際金融組織貸款和外國政府援助項目執行情況的專項審計。

　　這次審計顯示，安徽省對外債管理整體不錯，但也存在不少問題。

　　今年3月1日起，中國首部從全口徑角度規范各類外債管理的規章———《外債管理暫行辦法》，正式實施。

　　4月17日，國家外匯管理局公布最新外債數據顯示，截至去年年底，我國外債余額折合1685.38億美元(不包括香港特區、澳門特區和臺灣地區對外負債)，比上年末減少15.72億美元，下降0.92％。各主要外債指標均在國際安全線之內。

　　“地方政府的外債現在正處于從借款到還款的轉折點，全國基本上面臨償債高峰。這需要引起高度重視。”安徽省審計廳一位官員說。

　　3個項目負債1000萬美元

　　“我們1989年從日本引進了拉舍爾毛毯生產線，當時那些設備可是很先進的。”安慶市毛毯廠一位老工人回憶說。安慶市毛毯廠始建于1954年，為大型國企。

　　據安慶市計委外資科的資料顯示，該項目是利用日本政府貸款引進的，貸款大約450萬美元。

　　但項目正式投產后，材料很快漲價，進口設備也不配套了。“就像一個先天不足的孩子一樣。那時也沒有什么規范的項目可行性研究。”一位原毛毯廠的管理者說。

　　另一個打擊接踵而來。安慶市審計局一份報告顯示，該項目原來預期生產的產品主要用于出口創匯，后來發現項目實施單位并沒有自營進出口權。

　　“不但還不上貸款，包括毛毯廠等3個項目的負債，還從當時的700萬美元增加到現在的1000多萬美元。”主管安慶市外債項目審批的一位官員說。

　　這位官員認為，增加的外債欠款的一個重要風險是匯率變化。“當時沒有人考慮到還有個匯率問題，在這十幾年中，日元對美元匯率跌蕩起伏。”

　　另外的兩個項目也是利用日本政府貸款，為純棉粗厚織物工程和水禽出口基地項目，分別貸款165萬美元和80萬美元。

　　安慶市財政局有關官員透露，安慶市財政擔保的部分外債項目欠款已被安徽省財政扣過一次款，但該官員沒有說明具體數字。

　　按《外債管理暫行辦法》口徑，外債按照債務類型劃分為：外國政府貸款、國際金融組織貸款和國際商業貸款(參見附表)。

　　目前，安慶市總計的外債項目約20個，平均每年引進的外債資金在3000萬美元至4000萬美元之間。

　　20多個問題項目

　　“安徽省政府外債項目總計約150個，上世紀九十年代后期以后的占大多數，主要集中在基礎設施和公益項目，運作也比較規范。”安徽省計委外資處韓處長向記者介紹說，出現問題較多的是之前的約20多個項目，其中競爭性強的工業型國企和經濟效益低的農業項目存在問題最普遍。

　　2002年初，有官員在安徽省外資審計工作會議上透露，2001年，安徽共審計外資項目22個，涉及資金總金額118億元，查處違紀違規資金9.74億元。這些項目中大多為政府外債貸款。

　　安徽省審計廳去年底向省政府遞交的專項審計報告稱，部分貸款項目已進入償債期，還貸形勢十分嚴峻。

　　這份報告是安徽省審計廳組織各級審計機關，對省本級、17個市及100多個縣(市、區)，截至2001年末國際金融組織貸款和外國政府援助項目執行情況進行專項審計的一個成果。

　　“挪用滯留項目建設資金比較嚴重。審計廳審計的20個外資項目中有12個項目不同程度地存在挪用項目建設資金的現象，老項目屢查屢犯，新項目屢禁不止。”安徽省政府一位知情人士透露，在20個項目中滯留資金達10個，這樣加大了基層項目單位墊資的負擔，對本來已很緊張的資金無疑是雪上加霜。

　　該報告還指出，一些外債項目建設進展緩慢。安徽省政府的一名知情者說，一是項目管理基礎工作薄弱，有的項目甚至沒有配備專職的財務人員；二是監控不利，導致一些項目財務收支審批不嚴，超標購置汽車、超額定員、公務培訓支出過大等情況較多；三是部門協調不夠。少數地方，特別是縣、市級協調配合不足，增加了項目實施的不利因素。

　　配套資金難以足額到位是地方政府的一大心病。按慣例，國際金融組織貸款資金通常只占項目總預算的50％～90％，余下的資金由借款單位配套。外國政府貸款一般只提供項目需要引進的設備，而項目所需流動資金也由借款單位配套。

　　“把以前的房屋等固定資產或用財政撥款中的一部分，當成本期項目的中方配套資金，是以往常見的問題。現在雖然少了，但也還有發生。”安徽省審計學院的一位教授這樣說明“假配套”。

　　法律觀念淡薄、服務意識不強、監督力度不夠、風險意識不強、部分地區財力緊張和項目概算編制不科學等，被安徽省審計廳列為政府外債現存問題的主要成因。“重引進、輕管理、重數量、輕質量”和“見資金就用”等現象為日后的管理和還款埋下了不小的風險。

　　上世紀九十年代末，國家審計署和財政部曾聯合發布了《關于加強國際金融組織貸款項目審計監督的通知》，其中列舉了當時在使用國際金融組織貸款中的一系列問題，如違反財經法規和國際金融組織貸款協定，轉貸中擅自縮短貸款使用期限、層層增收貸款利息和管理費用、弄虛作假、虛報冒領及擠占挪用項目資金、倒賣項目物資、配套資金不落實到位、損失浪費、投資效益低、還貸能力差和提供虛假會計報表等等。

　　層層扣款下的平圩鎮

　　在財政層層擔保的現實下，鏈條末端集聚的壓力也許最大。而鄉鎮便是末端之一。

　　平圩鎮是安徽省淮南市潘集區最大的一個鄉鎮，平圩鎮財政所的曹所長覺得自己這個掌柜當得很為難。

　　“現在鎮里欠銀行、企業、個人、上級財政等債務都有，單是外債就在2001年被區里財政扣了幾十萬元的欠款。”曹所長說。

　　截至2003年2月，平圩鎮的內外債務總和是1011萬元，年可用財力僅223萬元，而每年僅人員工資支出就是500多萬。

　　平圩鎮所欠的外債是世界銀行貸款的加強灌溉農業項目。記者調查得知，平圩鎮所屬的淮南市潘集區，2000年底拖欠外債共計76萬美元，其中加強灌溉農業項目欠款63萬美元。

　　“到2001年，由于許多縣都無法償還這個項目的本息，于是省財政廳發文核減了不少。”潘集區財政局一位官員在接受記者采訪時說。

　　這位所說的文件是財際【2001】955號《關于停止向農民收取涉農債務后部分世界銀行貸款項目債務處理若干問題的通知》，其中規定：“加強灌溉農業項目一期項目2000年底以前逾期及以后到期的債務余額，從2001年起不再向項目區農民和鄉鎮分攤收取，改由省、市、縣三級政府按5∶3∶2的比例共同承擔。”

　　據潘集區財政局人員介紹，該項目所有本息其實那時已由省財政還上，但余下比例中市、縣級的3和2則實在為難。

　　來自潘集區政府一份調研報告顯示，潘集區到2000年底應收到期外債債務725萬元，實際只于1999年收回27萬元。2001至2002年底之間則分文未繳，淮南市財政從該區預算中每年直接扣款190萬元用于還貸。

　　“我們現在債務越來越重。”潘集區財政局那位官員對記者說。

　　記者得到的一份報告顯示，截至2003年2月，潘集區11個鄉鎮總債務為7642萬元，總債權為1327萬元。

　　“我們稅費改革前后的財政收入分別是600萬元和200萬元，但吃財政飯的人沒有減。”平圩鎮財政所所長曹所長說。

　　匯率變動是農業貸款項目另外一個大風險。據財政部國際司2002年一份調查報告顯示，安徽兩個世行農業項目———華北平原和淠史杭-巢湖開發項目，當初折合人民幣本金共5.25億元，而單是匯率損失就高達7.6億元。

　　或然債務和財權博弈

　　外債管理體制的變遷是分析問題資金的一個潛在參照系。

　　以1998年為界，我國政府外債的管理體制可分為兩個階段：第一階段為分口管理階段，即由財政部、人民銀行、外經貿部、農業部按項目分別管理。而1998年機構改革后，政府外債由財政部進行統一管理，統一對外談判、簽約、轉貸和對外償還。

　　由競爭性領域轉向基礎設施和公益項目，這場上世紀九十年代中后期地方外債結構的調整，已經顯出正確性。不過那個基本問題依然存在：項目單位無力償還時，什么機制能最大限度地降低地方財政風險？

　　償債準備金是一個法子。安徽省政府就于2000年1月公布了《償債準備金管理暫行規定》。其中第二條明確指出：本省有債務償還義務的縣級以上地方人民政府應設立政府償債準備金。

　　“省里的償債準備金那時就有了，但各市的情況則不同，不少因為種種原因現在還沒有建立。到時候還不上，地方或然債務風險就出來了。”安徽省財政廳金融處一位官員介紹說。

　　安徽一名市財政部門人士在接受記者采訪時表示：估計如果不合理安排，我們市一年得被上級財政扣款1個億以上。

　　地方或然債務是指未來某個不確定事件的發生，將社會經濟生活中的風險直接轉化為財政風險而形成的負債。目前，地方政府擔保風險(包括擔保的外債)、地方金融機構呆壞賬、社會保障資金缺口、國有糧食企業虧損掛帳等是或然債務的主要內容。

　　“由于分稅制不完善，地方財政收入的穩定增長機制沒有真正建立起來，財政收入質量不高，加之公共財政支出體系沒有完全建立，地方財政抗風險能力還比較弱。”財政部一份地方債務情況的調研報告這樣寫道。

　　另一個需要提高的是政府擔保的約束機制。“地方政府對外債務的擔保應具體為財政擔保而不是政府其它部門。而政府外債擔保應限定于基礎設施、基礎產業、環保、教育、衛生等公共產品，競爭性、贏利性強的領域政府擔保最好不要插手，以防范或然債務。再者，對外債項目的立項和運行監督應采取民主決策方式，客觀分析項目對本地區社會經濟的長期影響。”安徽省審計廳那位人士建議說。

　　安徽省審計廳報給省領導的報告中還提出，研究建立地方還貸預警系統，并力圖建立一個“借、用、還”中“統一領導、歸口管理、分工合作、各司其職”的管理機制。

　　“國企和農村中那些由于市場、政府、體制和歷史等等原因產生的外債欠款，現在到底應該由誰來支付？而這樣的責任該由誰承擔？”社會科學院財貿所一位研究員問道。

　　這位研究員提的另一個問題是：對外債項目，地方政府究竟有沒有權力舉債？

　　附表：中國外債類型劃分

　　一、按照債務類型劃分，外債分為：

　　(一)外國政府貸款

　　(二)國際金融組織貸款

　　(三)國際商業貸款。包括：

　　1.向境外銀行和其他金融機構借款；

　　2.向境外企業、其他機構和自然人借款；

　　3.境外發行中長期債券(含可轉換債券)和短期債券(含商業票據、大額可轉讓存單等)；

　　4.買方信貸、延期付款和其它形式的貿易融資；

　　5.國際融資租賃；

　　6.非居民外幣存款；

　　7.補償貿易中用現匯償還的債務；

　　8.其它種類國際商業貸款。

　　二、按照償還責任劃分，外債分為主權外債和非主權外債。

　　資料來源：中國《外債管理暫行辦法》