劉紀鵬

　　一、國資體系的建立是權宜之計的誤區

　　國有資產體系的建立表明，中國改革的目標并不是簡單的要把國有經濟全部退出。十六大報告強調的是要堅持國有經濟為主導的地位，這個地位關系的是現有我國國體、政體的

格局，繼續保持穩定的一塊基石。這塊基石不能撤離，只能逐步的對這塊基石進行創新和改造。中國正在努力做這種嘗試。在這樣的背景下，這一舉措是我們在探索中國特色社會主義和市場經濟的發展方向中的一個長期戰略之舉。中國市場經濟的發展是分階段性的，在不同的階段盡管有不同的內容，但基本制度在20年內是不應改變的。從國資體系的建立來看，它追求的是在公有制內部實現多元化，盡管在管理國有資產的形式上發生了變化，但是國有經濟為主可能將是一個長期階段性的目標，而不是權宜之計。

　　二、國資體系的建立是中央和地方簡單分產、分家的誤區

　　這次國資體系確立了中央、省及地區(市)的三級出資人制度，一些同志產生了國有資產要分產分家的感覺。

　　必須承認，傳統的國家所有制形式是中央唯一主體論，地方只是分級管理。但這種所有制模式與我們要推進的市場經濟方向無法一致。市場經濟要求的是在不同的商品生產者和經營者之間進行交換，因此，在一個產權主體內部是無法完成不同商品責任者之間的交換的，它只能產生一個人的左兜和右兜的關系。要搞市場經濟就必須實現產權主體的多元化。這里說的產權主體多元化是指，如果我們在宏觀上選擇了市場經濟運行機制，那么，主要的微觀經濟運行載體就必須實現產權主體多元化。這種多元化絕不是指個體戶、私人企業和外商作為補充，而是指為主的公有制產權形態必須和為主的市場經濟運行模式相吻合。如果公有制的外部多元化不能成為中國的主體經濟形態，那么就必須先在公有制內部：即分別代表國有的中央國有和地方國有的各級主體上先實現內部多元化，以和市場經濟相適應。但是大家必須看到，這種內部多元化只確立了地方政府對國有資產的相對獨有權。十六大報告不再提分級管理，但也沒有提分級所有，微妙之處在于提出了三級出資人制度。所謂出資人的權利主要有三項：重大經營決策權、重大人事任免權和財產處置權，其實出資人的權力已很接近所有權。盡管我們不能排除今后地方政府的出資人權利可能要完成從管理權到所有權的過渡，但是，今天的三級出資人制度是建立在中央對地方政府的國有資產擁有終級所有權的基礎上的。在重大時刻，中央認為必要時，是可以對這種三級政府間的資產關系進行必要調整的。因此，三級出資人制度的形成盡管會分產，但這絕不是簡單的分產分家。這種出資人制度還不是被法律嚴格保護的所有權。

　　因此，在這樣的產權所有形態下，各級地方政府的國有資產經營機構一定要把握好商機。像上海那樣敢于創新，在全國都不能搞國有資本運營體制的時候，他們先搞了，上海的上市公司數量多，國有股數量大，他們從三年以前就開始賣國家股，每賣一筆就能夠形成一筆實實在在的地方收入，賣股收入可比稅收來得既大且快，且形成了政府的第二財政收入。資本收入干什么，是吃飯還是投資，是公共開支，還是資本開支，都是我們要深入探討的問題。資本收益作為政府的第二財政收入，也對各級政府提出了理論和政策及實踐上的挑戰。

　　資本收益形成的財政收入如何從國資體系到財政體系，完成整個預算體系和支出體系的重新構造。這些在中央沒有具體規定時，就要把握好商機和政策的界限，既要大膽又要謹慎。像上海那樣，轉瞬之間，什么都建起來了，還沒要國家的錢。因此，這個時期對政策的理解太重要了。

　　因此，三級國資制度的建立不是簡單的分產分家，在總體上還要服從中央一盤棋的考慮。

　　三、國資體系的建立是與民營化相排斥的誤區

　　要走出在國資體系建立基礎上的公有制內部多元化與民營化相排斥的誤區。

　　有人認為中央這次建立國有資本經營體系，搞公有制內部的多元化，是不是與民營化思路相排斥。什么叫民營化？要把民營化放到一個最廣泛的含義來理解。我的定義很簡單，任何非國有獨資形態的企業全是民營企業，它不僅應包括私人獨資企業，還應該包括各種類型的股份公司，包括國家控股的股份公司。事實上，國有資本組織體系是市場經濟的產物，它的建立就是國有資產民營化的重要組成，其目的是要把國有企業從貴族變成平民。它要把國有企業從過去靠國家行政法調節的特殊企業法人變成靠民商法和公司法調節的一般企業法人。這是一個歷史性的跨越。

　　值得強調的是，必須走出民營化就是私營化的認識誤區。長期以來，我們總是把民營化和私有化劃等號，把民營企業和私人經濟劃等號。而集體經濟則被叫做公有，似乎不是民營。還要走出民營和公有完全對立的誤區。其實，民營只和官營相對立，新的民營化企業完全可以成為建立在社會所有基礎上的公有制的表現形式。現在的國有企業關鍵問題在于獨資基礎上的產權不清晰，如果把它股份化了，它就應該劃在民營范疇內。民營化并不排除國有資本為主的表現形式。

　　四、國資體系的建立會導致“諸侯經濟”的誤區

　　現在搞的三級國有資產體制，是在市場經濟法制和監管的條件下推動不同商品生產所有者之間的交換和資源的公平有效的配置。彼此之間的產權關系和交換關系都是按照公開透明的法律和政策確立的，通過公平競爭的方式完成的。目的是為了構造中國市場經濟主體的微觀經濟基礎。明確地方政府在建立公有制基礎上的市場經濟中的責權利關系。市場經濟的準則是公平競爭和交換。在中央與地方之間，地方與地方之間，今后的資源配置手段將由市場交易取代行政劃撥，這一過程一定是雙方自愿的，并且受到各級人大體系的監督和制約。因此，盡管在三級政府之間過去形成了分稅制，今天又要搞分產制，但根本沒有必要擔心會導致諸侯經濟。值得我們研究的倒是建立在聯邦制基礎上的美國這樣的國家的聯邦和州政府之間的關系。

　　建立國資組織體系應解決的八大問題

　　一、“三個三”是國有資產組織與管理體系的精髓

　　理解國有資產管理體系的精髓，是對“三個三”制度的理解：一是三級出資人制度，二是三結合式管理，三是三層經營架構。

　　首先，從三級出資人制度看，是實現從1到300的構造。要把中國的國家國有從單一的中央國有變成中央國有和地方國有并存的格局，三級政府均以出資人的身份履職。

　　出資人的用意在于中央擁有全部國有資產的終級所有權，地方是相對所有。

　　縣級不設國資委，縣級的國有資產只能成為地區國有資產的一部分。縣級的國有資產管理機構只能以非法人形態的上級國資委的派出機構，或法人形態的資產經營公司對本縣的國有資本進行管理和運作。

　　其次，從三結合式的管理看，這是對國有企業從行政管理基礎上的“五龍治水”到資本管理基礎上一統管之的跨越。近五年的國企改革，除了改出來了一個“五龍治水”的體制，企業工委、組織部管人，財政部管財，計委、經貿委管事，并無其他。

　　如何理解管人、管事、管資產的三結合？會不會出現“老板加婆婆”的現象？必須用動態的觀點認識這一問題。今后，代表國有資本的資產經營公司將會成為國有實體企業的股東，成為實體企業的腦袋，共同構成現代企業法人，并向實體企業派駐職業化的非執行董事。這種管理和西方的現代公司一樣，是股東和經營者的關系，必須形成一個統一意志，企業經營好壞直接與股東的利益掛鉤。所以，給地方政府國有資產的財產權，不僅是讓地方擁有了出資人權利，而且也賦予其相應的責任。其實國有資產的經營工作是非常不好干的，今后國資委人員和機構的考核指標都要相應建立。每一塊國有資本經營水平都有具體的經濟效益指標和社會效益指標考核，各級人大政府還要參與對其評價，并據此確立薪酬，給予激勵。國有資本的產權歸屬是清晰的，考核與評價指標是具體的，薪酬激勵制度是以社會水平為參照的。因此，國有資產經營公司的人員必須職業化，進行社會化招聘，這樣的模式怎么會出現“老板加婆婆”呢？我想這是三結合式管理的實質。

　　再次，關于國有資產的三層經營架構。我主張新的國有資產管理制度必須形成三層次的經營架構。第一層是國資委，還是國資局、國資辦，各地有不同的叫法。名稱無所謂，但這個機構必須實體化，不能是虛的。第二層從事資本運作、價值形態管理的控股公司。其使命是在國資委和實體企業之間構造一座資本橋梁，這個橋梁形小神大，必須按照現代資本規律運作，符合價值形態管理，人員機構設置簡單，用國有資本經營取代國有企業管理，其管理要從實物形態進入到價值形態，從一般產權形態進入到股權形態。只有完成這樣一個跨越，這個橋梁的作用和職能才能得以實現。

　　從中國現實情況看，能夠承擔這一資本橋梁作用的公司可能有五大類，可以立即過渡。(1)管增量投資的國有投資公司，國有資產增量投資今后還要有。今后很多基礎產業，在未來二十年的發展中，地方政府還要發揮主導作用，不能像俄羅斯那樣統統都賣掉；(2)管存量的國有資產經營公司。(3)大型企業集團的集團公司；(4)從事混業經營的金融控股公司；(5)主要從事為國有企業金融服務的資產管理公司，如專門處理銀行壞帳的四大銀行下屬的資產管理公司。

　　這些都可能成為中間公司。它的使命既要兼顧國有企業的營利性，也要兼顧自然壟斷條件下的社會目標，保持社會穩定。在雙重目標的前提下，這類公司要具有長期投資或價值形態的投資功能，當然也要追求以流動性為主的短期投資。因為畢竟是市場經濟中從事資本價值形態運作，追求營利的公司。要懂得如何利用資本市場，要學會做投行業務。

　　關于資產經營公司的長期投資功能。這種長期投資能力的培養，來自于本地區關系國計民生，同時又有穩定利潤回報的自然壟斷行業的項目。所謂自然壟斷行業，是這個行業只能有一個廠商在運作，一個廠商運作的成本要比兩個以上廠商同時運作要低。例如輸電網公司及城市的水電氣熱等基礎設施，這些行業就屬于自然壟斷行業。這類公司在未來發展中要學會用“債”，其資產不能都由凈資產構成，可以發債，還可以搞產業基金，特別要重視信托的職能。今后，信托是無處不在的。

　　三層經營架構的管理模式，我認為國資委的主要功能是預算管理，要以預算管理為龍頭；中間層次的資產經營公司則要以投資為中心，以投資決策為龍頭；第三個層次的實體企業則應以財務管理為龍頭。

　　二、在建立國有資產組織體系中應解決的八個具體問題

　　(一)正確理解國有資產概念

　　我認為國有資產主要有三種形態：一是產權形態的國有資產；二是貨幣形態國有資產；三是資源形態的國有資產。

　　就產權形態的國有資產來說，又由兩部分構成：一是企業的產權，二是事業單位或者政府部門的產權。截至2001年底，我國的國有資產總量大約為11萬億左右，這個統計主要指國有資產的產權形態，其中經營性國有資產即企業的產權應該在7.3萬億左右。另外4萬億是事業單位產權。

　　同時，就國有經營性資產來說，僅就預算內19.8萬個企業而言，但幾乎層層政府都有預算外的國有資產，甚至工商局統計的全民企業居然有100多萬家。這100多萬家和19.8萬家是什么關系？預算外的國有資產和預算內的國有資產又是什么關系？沒有人能說得清。但有一點可以肯定，就是預算外的國有資產可能會比預算內的國有資產大。這也說明了，今天我們建立國有資產體系是多么的重要。

　　關于事業單位產權，這部分資產很重要。長期以來在計劃體制下，很多行業都叫事業，電信事業、醫療事業、教育事業、體育文化事業，但這些領域一旦開放，搞民營化又變成了最賺錢的產業。這些部門過去不盈利在于他是事業單位，在于他關系國計民生，所以要由政府包下來，政府是用計劃手段來管理這些資源。然而，一旦這些領域產業化，就會發現這是一些最能保證穩定收入、外商和私人最渴望民營化和產業化的部門。這次深圳對外招標的五大行業都屬此類。這些領域只要完成部分股權出讓，就可一次性套現一筆錢，政府還可以通過金股制不失控制權，受讓者則可通過合理收費實現穩定收入。

　　對資源型的國有資產，主要有兩個方面：一類是有形的資源，像未開發的土地、礦藏、山林、河流等資源。據國土資源部的同志介紹，我國的土地資源價值36萬億，一旦實現農村城鎮化，其價值將大大釋放。這些資產由于還沒有市場化，目前還無法精確統計，三級政府之間也只能粗略劃分。另一類是無形的資源，比如荊州市對其中心商業街兩側的廣告權公開業務招標，一年收入高達1000多萬元，增加了政府財政收入。這些都是重要的國有資源，一旦產業化，就會實現從資源到資產、從資產到資本的轉化。因此，我們需要隨著國資體系建立，不斷發現那些現在未被人們看到和重視的資源。把資源性國有資產變成資產性國有資產，就意味著向產業化邁近了一步。如果再把它變成國有股本，就意味著進入到價值管理形態，同時又和實體國有企業保持了管理上的距離。

　　事業性資產向經營性資產轉化。國資公司管什么，國有資產在哪兒？除了存量，有些公共的財產，我認為也要開發。事業性資產轉化一定要跟公開市場業務結合起來。

　　(二)準確統計國有資產數量

　　(三)在三級出資人之間合理分配國有資產

　　三級出資人之間，中央管哪些國有資產，地方兩級政府管哪些國有資產，當然要重新界定和劃分。首先，組織部管的44家大型國有企業，企業工委管的200家企業，這肯定是中央資產。但這里邊有些是預算外國有資產形成的，像三九集團，還有些是集體性質的，像海爾集團。是否需要在中央和地方之間重新劃分，是會存在認識上分歧的，值得關注。其次，就11萬億國有資產的分產來說，應先抓主要矛盾，即從經營性企業產權入手，先做劃分，摸索經驗，以后再拓展到非經營性資產。第三，在分產過程中，還要兼顧東部省份和西部省份的發展平衡問題，不能窮省和富省差距過大，必要時應做省間的、跨地區資本劃撥。第四，這種分產是以資本分配為主，不是以簡單的實物形態、各省市區縣畫地為牢。對有爭議的產權，應以中央的最終劃分為主。對預算外的國有資產應本著尊重歷史的態度，承認現實，只做統計，不做過大的跨地調配。

　　(四)正確處理國有、公有和集體資產的界定和管理

　　現實中，這三個概念都是公有。首先，對國有的概念不會有太大爭議，但對集體企業就不能一刀切了。(1)50年代公私合營改造的大集體；(2)60年代的街道集體；(3)70年代大企業辦的勞動服務公司集體；(4)80年代城市的民辦集體和農村的鄉鎮集體。集體概念千差萬別，產生很多有爭議的產權。海爾集體就是二輕集體，形成了這么大的產權，職工又流動性很強，幾百億的資產是誰的？三級國資體系能都不管嗎？顯然不能。其實，三九集團、春蘭集團都存在這樣的問題。只能通過新的國資體系建立，找到代表政府的國有資產經營公司和經營者及企業創始人和職工之間的有效平衡，才能具體問題具體解決。在這個過程中，不能搞教條，企業要和代表政府的各級資產管理機構搞好關系，才能妥善解決。

　　在集體企業的產權問題上，對那些中小企業能放就放，只要在分的過程中，能基本公平保持穩定就行。它今后壯大了，可以給地方政府交稅。但是對春蘭、海爾這樣的大型集體企業集團，國有資產經營公司不可能不參與分產，這么大量的財產全量化給在職的經營者和職工，也是有偏差和難度的，只能在國有資產大的分割模式確定后，由主管的國資委靈活掌握。

　　(五)統籌安排未來政府的雙重財政收入

　　新的國資體系建立后，將形成政府的第二財政收入，并產生政府的雙重收來源。如何統籌安排各級政府的稅收收入和資本性收入？必須在預算上把公共預算和資本預算分開列支，公共預算主要考慮“吃飯”問題，資本預算則應以城市基礎設施的發展以及同級政府國有資本的增值這一發展問題為主。

　　(六)處理好自然壟斷和公共產品競爭的關系

　　國有資產經營管理的目標到底是什么？是利潤最大化？還是公共產品的效用最大化？還是兼顧二者？十分重要。從現代企業制度看，只要是公司，就要追求盈利，不能靠在政府股東上吃補貼。但現代公司的經營目標又倡導股東價值最大化，如果股東是政府的話，就必須考慮政府為納稅人服務的長遠利益。現在，有些關系國計民生的行業，政府保證其穩定運營的前提，由于解決不了營利性和公益性的矛盾，政府就要補貼。而這些行業往往又是自然壟斷行業。解決的辦法是，不能把這些行業全部私有化和外資化，政府的國有資產經營公司對這些行業最好有控股權，至少有控制權。這種控制權，不是指資產經營公司去直接經營，而是指資本控制權，以在必要時能夠從非經濟因素考慮整個地區的戰略目標和全體納稅人的利益，使該地區消費者的利益得到最大保護，社會穩定。國有資產經營公司要在保持本地區基礎產業的市場競爭力方面發揮作用。

　　(七)培育一支職業非執行董事隊伍是搞好國資管理的重要一環

　　傳統的管理國企的方式忽視了職業董事隊伍的建設，具體有三個方面的問題：第一，把離退休的干部的出路安排和現代企業制度相對接，這些人員的知識結構跟不上；第二，由上級機構的各級干部派到下屬子公司和關聯公司去兼職，不能集中精力；第三，由子公司的董事長、總經理、財務總監等執行人員兼作董事，并占多數，而由于“屁股決定腦袋”，這些董事往往是從子公司的角度考慮問題，而不是為股東考慮，結果很難擺正母子公司的關系。在目前的國有大型公司和企業集團的母子關系上，都遇到這樣的問題。解決的辦法，必須培養一支職業化的非執行董事隊伍，這些人員要從社會上的優秀人才中選聘，他們的職責就是代表股東在一家或若干家子公司中擔任董事，并嚴格按董事職責辦事，不讓其在任職子公司中擔任任何執行性職務。母、子公司千條線，董事一線牽，職責分明，獎懲掛鉤。由他們代表國有資產經營公司具體監管參股企業，這是國資體系成功的保證。

　　(八)應警惕在國資體系建立前國有股突擊轉讓的現象

　　目前對國有資產只有財政部一個部門在代管，財政部的三定方案中也沒有國有資產保值增值和經營管理的職能。特別要提到的是，目前財政部審批上市公司國家股的轉讓有加速的趨勢，外商、私人企業以托管、經營者以MBO回購等方式以很低廉的價格買走國有股，而且不是公開業務操作，這種做法遺患很多，應該暫停。(MBO已被叫停――編者注)應等把國資體系建立起來之后，再通過招標方式轉讓。