財政部科研所研究員劉尚希接受《財經時報》專訪：公共支出的深層原因是公共風險，而不是所謂的市場失靈；中國的公共支出范圍，不僅包括市場不起作用的公共領域，也涉及市場正在發揮作用的競爭性領域，使政府與市場的分工在決策中變得很模糊

　　本報特約記者 王長勇

　　根據西方的公共財政理論，市場經濟要求政府建立與之相對應的公共財政，政府應該提供那些市場提供不了的產品和服務，即所謂“市場失靈的領域”，包括公共產品、自然壟斷、負面的外部經濟等；政府應該提供那些具有非競爭性和非排他性的公共產品。但這只是原則性的分析。結合中國的實際情況，到底如何界定公共支出的具體范圍，仍有許多爭議。

　　公共支出范圍的界定問題，是建立公共財政體系的重要內容。就此，財政問題專家、財政部科學研究所研究員劉尚希博士本周接受了《財經時報》的專訪。

　　《財經時報》：公共支出的范圍要有明確的邊界，涉及到當前的非典防治費用問題，是否應該納入公共支出的范圍？政府財政應發揮怎樣的作用？

　　劉尚希：可以肯定地說，當前的非典防治是典型的公共產品，屬于公共支出的范圍，應由政府來起主導作用。

　　經過20多年的改革開放，市場在資源配置中已處于基礎性地位；市場化改革的推進，使政府走下了“無所不能”的神壇，變成了一個“有限的政府”。這時，政府干什么、不干什么需要重新界定，就是說，市場與政府在資源配置方面需要有一個分工。但是，當前中國的公共支出范圍，不僅包括市場不起作用的公共領域，也涉及到市場正在發揮作用的競爭性領域，公共支出范圍涵蓋了性質完全不同的兩個領域，使政府與市場的分工在決策中變得很模糊。

　　在這種模糊的決策中，政府往往不經意地干了市場該干、也可以干好的事情，而一些完全應該由政府承擔的支出責任反而被擱在了一邊。當前非典疫情暴露出來的中國衛生防疫應急體系的不完善，就反映出公共支出范圍調整滯后的問題。

　　公共支出的范圍與中國市場化實際進程相背離，勢必引發政府與市場的矛盾與沖突。現在我們已經意識到了這一點，這次的非典疫情使財政公共支出范圍的調整顯得更為急迫。

　　《財經時報》：那么，財政公共支出范圍確定的依據是什么？

　　劉尚希：一般地說，公共支出的性質決定其配置的范圍。中國目前公共支出范圍調整滯后，首先與人們對公共支出的性質缺乏認識有關。

　　應當指出，公共支出的深層原因是公共風險，而不是所謂的市場失靈；公共風險使公共支出有了終極存在的合理性和必要性。

　　那么市場為什么失靈？就在于它化解不了公共風險。這不是從既定事實得出結論的，而是依據不確定性的情況(公共風險)來考慮政府的支出責任及其支出范圍。只有未來的不確定性——各種風險，才是財政決策的真正依據。

　　公共支出是公共風險要求的一種結果，它因公共風險的產生而存在，隨公共風險的擴大而擴大；另一方面，公共支出又是化解公共風險的手段或工具，即公共風險通過公共支出而化于無形之中。如果沒有了這個手段，公共風險就會完全呈現在我們面前；或者當這個手段的配置滯后于風險的變化時，一部分公共風險同樣會以各種不同的形式凸現出來。

　　例如當前非典疫病和衛生防疫控制體系的關系，前者決定了后者存在的必要性，后者又是防范疫病、求得社會衛生安全的手段，若沒有衛生防疫控制體系，疫病一旦來臨，將帶來災難性的后果。

　　《財經時報》：您剛才談到政府和市場在資源配置方面要有一個分工，像非典這樣的公共風險的防治，怎么具體區分是公共風險還是其他風險？

　　劉尚希：從性質上講，社會風險可以劃分為兩大類：一是私人風險；二是公共風險。私人風險是指產生“孤立影響”的事件，即不會產生連帶性影響。這類風險可以明晰界定責任，由市場機制來承擔和化解。例如保險市場，通過將風險在時空上分散、轉移，使企業和家庭的某種風險化解于無形。

　　市場經濟可以說是風險經濟，其基本規則是利益與風險對稱。而公共風險是指產生“社會性影響”的風險。它有三個特征：

　　一是內在關聯性(或傳染性)。公共風險在發生過程中，對企業和家庭來說是相互關聯、相互影響的，因而具有“傳染性”。如癌癥是一種可怕的疾病，但不會傳染，是一種私人風險；而非典則不同，有很強的傳染性，危害社會，構成公共風險。

　　二是不可分割性。公共風險對每一個企業和家庭來說是必然的，是不可逃避的。如通貨膨脹、環境污染、刑事犯罪、疫病等，在未來發生的時間、方式是不確定的，但社會成員遭受損害的可能性是同等的，誰也無可逃避。

　　三是具有隱蔽性。公共風險很難正面識別，往往累積到了快要爆發的程度才被發現，才引起重視。比如非典事先具有隱蔽性，等它爆發了，大家才發現嚴重性，所以采取了許多應急措施。

　　《財經時報》：那么在處理公共風險時，公共支出范圍的基本出發點應當怎樣調整？

　　劉尚希：從財政職能的角度講，主要是防范公共風險，而不是做一些“錦上添花”的事。公共風險實際上是永遠存在的，只是許多現在還未被認識到，也許要累積到一定程度，才能被社會所認識。因此，公共風險的防范和化解通常表現為“亡羊補牢”的事后行為。歷史上是這樣，今天同樣如此。

　　在市場經濟社會，政府與市場的分工，實質上是不同性質風險的歸宿的劃分；私人風險與市場相匹配，公共風險與政府相匹配。這種對應關系作為一種制度安排，應當說是一種有效率的選擇。這已被中外社會實踐正反兩個方面的經驗教訓所證明。很顯然，這種對應關系是調整公共支出范圍的基本出發點。

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