楊善華

　　隨著在疫區(qū)打工的大批農(nóng)民工的回鄉(xiāng)，防止非典疫情擴散和蔓延成了擺在中國內(nèi)地農(nóng)村的各級政府和村級行政組織的一個既重大又艱巨的任務(wù)。而非典型肺炎的爆發(fā)已經(jīng)讓我們看到，“公共衛(wèi)生體系特別是農(nóng)村的公共衛(wèi)生體系，是中國社會發(fā)展的一個薄弱領(lǐng)域。”但是，正如溫家寶總理所指出的，非典型肺炎也是一場“突如其來的重大災(zāi)害”，因為它造成

了人民生命財產(chǎn)的損失。因此，抗炎與救災(zāi)必須并重，農(nóng)村社會救助的問題由此也被凸顯。

　　農(nóng)村的社會救助有多重含義。它既要濟(jì)貧，也要救災(zāi)，還應(yīng)幫助農(nóng)民應(yīng)對家庭和個人生活中的突發(fā)事件(比如突發(fā)重病的治療或家人突然死亡帶來的生計問題)。因此，一個健全的農(nóng)村社會救助體系應(yīng)該具有這三個方面的功能(當(dāng)然，它的救助范圍和程度是與社區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的)。同時，作為一種救助體系，它必須具有普遍性與穩(wěn)定性，也應(yīng)該具有行政的應(yīng)急反應(yīng)機制的特點。就此而言，它是“半官半民”的。從它擔(dān)負(fù)的功能出發(fā)，它既可以將農(nóng)村的公共衛(wèi)生體系與已有的社會保障體制包容于其中，但又不等同于這樣的體系或體制。

　　除此之外，作為一種救助體系，它應(yīng)該有相對完善的制度(比如規(guī)定救助對象和標(biāo)準(zhǔn)，制定完備的財務(wù)收支的手續(xù)，爭取相對固定的財源，決定管理人員的選拔)、有相對健全的組織機構(gòu)和設(shè)備(比如衛(wèi)生室)和相對穩(wěn)定的管理人員。這樣的農(nóng)村救助體系，在1949年前基本上是由家族承擔(dān)的(大的救災(zāi)任務(wù)則由政府負(fù)責(zé)，雖然其效果可以討論)。而在1949年后，當(dāng)在廣大農(nóng)村建立了相對穩(wěn)定的“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的公社制度后，是由以人民公社為后盾的、配以合作醫(yī)療體系的生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊來承當(dāng)?shù)摹Ｎ覀儜?yīng)該承認(rèn)，這樣的救助體系就其所能提供的物質(zhì)幫助與醫(yī)療保障而言雖然是低水平的，但卻也是相當(dāng)有效的。

　　但是，1980年代隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的普遍實行和鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織的建立，原有的農(nóng)村社會救助體系喪失了存在的基礎(chǔ)。濟(jì)貧改由政府來承擔(dān)(在某種程度上它變成了“扶貧”)，常年救濟(jì)的對象則基本縮小到“五保戶”的范圍(從取自農(nóng)民的“三提五統(tǒng)”中列支)，而農(nóng)民的醫(yī)療保障和他們個人或家庭的“應(yīng)急”問題基本上不再列入救助的范圍，改由他們自己解決。這是我們在中國農(nóng)村，尤其是中西部的廣大農(nóng)村地區(qū)所能看到的情況。而1990年代中期后中西部地區(qū)多數(shù)縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入來源的枯竭、農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加重與收入增長的緩慢，使那里農(nóng)村的社會救助情況進(jìn)一步惡化。

　　正如我們在農(nóng)村中調(diào)查時所看到的，農(nóng)民和鄉(xiāng)村基層政權(quán)的關(guān)系是以“取”和“與”為前提的，如果鄉(xiāng)村基層政權(quán)對農(nóng)民是“取”少“與”多，他們和農(nóng)民的關(guān)系就相對好處，矛盾也相對少。如果是“取”多“與”少，關(guān)系就會緊張，矛盾也相對增加。如果是只“取”不“與”，他們就將與農(nóng)民發(fā)生沖突，農(nóng)民對鄉(xiāng)村干部的信任也會缺失，轉(zhuǎn)而會采取種種方式抵制鄉(xiāng)村干部的指令，或者干脆是逃避。而農(nóng)村社會救助體系的削弱或消失顯然是減少了來自鄉(xiāng)村基層政權(quán)的“與”，所以一旦出現(xiàn)類似非典型肺炎的疫情，那些農(nóng)村地區(qū)就將面對更多的困難和問題(目前有些農(nóng)村地區(qū)因非典型肺炎出現(xiàn)的恐慌、謠言和迷信活動，在某種意義上正是對社會救助體系缺失的后果的折射)。

　　可是，我們現(xiàn)在面對的，除了公共衛(wèi)生體系的薄弱，恰恰還有農(nóng)村，尤其是中西部地區(qū)農(nóng)村社會救助體系相對缺失的問題。而非典型肺炎的防治又恰恰需要社會救助體系的三種功能的同時發(fā)揮。對于公共衛(wèi)生體系的薄弱，國務(wù)院已經(jīng)決定通過中央財政投入數(shù)十億元以實現(xiàn)在年內(nèi)基本建成省、市(地)、縣三級疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)的目標(biāo)，這是令人欣慰的。因為它表明我們把人民的生命安全放在高于一切的位置。對于社會救助問題，溫家寶總理也宣布了免除農(nóng)民治療非典型肺炎所有費用的決定，并敦促各地一定要落實這一政策。這對防止非典型肺炎在農(nóng)村的擴散和蔓延無疑具有非常重要的作用。但是，這畢竟還只是應(yīng)急的措施。

　　事實上，從非典型肺炎的防治中我們可以得到更多的啟發(fā)：即無論從傳染病防治這一目標(biāo)出發(fā)還是從農(nóng)村的長治久安的目標(biāo)出發(fā)我們都需要一個健全和有效的農(nóng)村社會救助體系。

　　(作者系北京大學(xué)社會學(xué)系教授)