【《財經》雜志將于5月9日推出《財經SARS調查特刊》，每周五出版，敬請關注！】

　　系列之一：疫區山西、系列之二：憂患中西部、系列之三：甘肅遇襲、系列之四：有氣無力的四川鄉鎮衛生院、系列之五：分析--農民工在SARS陰影中、系列之六：背景--SARS全國傳播鏈、系列之七：公共危機處理--美國經驗與中國現實、系列之八：評論--重建中國公共衛生醫療系統、系列之九：經濟--不再樂觀、系列之十：廣交會意興闌珊、系列之十一：蔣彥永--誠實的醫生

　　中國是否需要建立常設的公共危機管理機構？

　　□本刊實習研究員Tad Fallows 實習記者劉安田 胡春磊/文

　　此次SARS暴發，暴露出中國在應對大規模公眾危機上，缺少足夠的經驗，而更重要的，是缺少一個專業的危機預警和處理機制，循法定的程序。在這方面，美國的經驗值得效法。

　　CDC打響SARS防衛戰

　　對于美國來說，SARS(Severe Acute Respiratory Syndrome，嚴重急性呼吸道綜合癥)同樣是一個重大的潛在威脅。迄今為止，針對SARS，美國CDC(Centers for Disease Control and Prevention，疾病控制與預防中心)在三個主要的方面都采取了應對措施：研究，協作和信息發布。

　　在CDC的眾多研究工作中，最著名的是實驗室研究。此前，CDC和WHO(World Health Organization，世界衛生組織)和世界上許多其他實驗室一道，確定了SARS的致病源冠狀病毒。CDC主管朱莉·哥伯丁博士說：“研究實驗室能夠利用這些信息，著手開發抗濾過性病源體的藥物，合成疫苗的主要成分，并展開診斷性試驗，使得疾病在初期就能夠被發現。”

　　此外，CDC的網站還說明，它已經“配置了醫療官員、流行病專家和其他專門醫師，在世界范圍內協助現場調研”。例如，CDC寄生性流行病學的部門主管詹姆斯·麥克蒯爾博士就是在最近幾個星期參與廣東、北京和上海調研的WHO專家小組的成員。在美國，CDC還一直幫助各州和地方衛生部門調研潛在的SARS病例。

　　作為美國醫療的協調機構，CDC在獲悉SARS疫情之后的數小時之內就成立了危機行動中心(Emergency Operations Center)。該中心在4月1日還只有一些志愿官員，而現在，據哥伯丁博士說，已經是“一個世界級的行動中心，應付任何公共衛生危機，不管是生物恐怖襲擊還是某種新型疾病的暴發”。該中心運作經費高達710萬美元，這使得美國衛生官員能夠建立SARS傳播的信息庫，同時可以和歐洲、亞洲的同行相互交流。

　　第三個方面是信息發布。美國首席醫師(Surgeon General)特別助理艾里克·諾齊博士在巴格達接受《財經》雜志的電話專訪時說，信息發布是“極端重要的”。信息的循環以資料收集為起點，并依次經過資料分析和據此采取行動等幾個步驟，“信息發布是一個信息循環的完結，”諾齊博士說，“收集的信息大部分都是毫無用處的廢話。”CDC的工作就是從謠言中篩選出事實，并向公眾報告已經被確認的信息。除了發布新聞簡報和在網上提供信息，CDC還發布健康警告，通知那些從疾病感染地區進入美國的人士，建議他們監控健康，并提供癥狀的清單。

　　筑公共衛生防護網

　　美國公共衛生危機管理體系以CDC為核心，構筑了強大的公共衛生防護網。美國的疾病控制工作主要由國家及地方的衛生機構負責。這些機構的工作包括：發現、報告以及治療病例。過去幾周來一直在中國為WHO工作的CDC流行病學家麥克蒯爾博士解釋道，美國各州在中央政府下，有相當多的自治權，這和中國的省有些近似。

　　在出現重大公共衛生危機時，總統有權視危機的嚴重性決定是否需要宣布國家進入“危急狀態”，并啟動2003年起用的聯邦應急計劃(Federal Response Plan)。但無論是否進入“危急狀態”，美國都有一整套系統，能使各州在面臨危機時迅速得到聯邦的援助，從而避免各州的危機影響到全國疾病的監控工作。麥克蒯爾博士還指出，近年來，美國國家疾病控制系統有兩次大顯身手的機會：一是自然暴發的西尼羅河熱；另一是恐怖活動所引起的炭疽熱。這兩次事件使美國有機會去檢驗并完善其應對緊急醫療事故的系統。

　　聯邦醫療援助有多種形式。其中一個重要的功能是在疾病暴發早期及時發現并發出預警。為此，在過去的50年中，美國完善了一系列的協定，各個地方的衛生當局每天要向CDC報告各種不同疾病的病例數量，即使在正常時期也是如此。諾齊博士解釋說，之所以要有這些協定，是因為社會有許多信息來源，同時不同情況有不同的信息要求。整個社會有許多不同的機構和不同的合作者，“通過這些協議，CDC能夠使得他們順利協作。”CDC網站說，“單一的監督系統不可能捕捉到所有的信息來監控公共衛生。”一般而言，CDC的信息傳遞鏈條是從城鎮到郡，再到州，然后是國家衛生當局。

　　聯邦醫療援助的另一職能是在疾病暴發后，及時調整應對之策。CDC會連續地追蹤新發病例，以使民眾能及時知道疾病的傳播態勢。同時，CDC還將來自其它組織對抗疾病的研究信息共享，以確保從各研究機構能取長補短。其他政府提供的援助包括：技術支持、人手協助以及財政方面的支援。技術支持可能會涉及到實驗室試驗、以及CDC的醫學專家的調用；當地方醫療機構缺少足夠醫療人手去應對突發疾病時，CDC會為他們派出其職員協助。Maguier博士說：“如果國家需要，我們可以派出10位流行病學專家。”同時，聯邦政府還會為那些沒有足夠財力去應對突發疾病的州或地區提供資助。

　　盡管聯邦應急計劃只是在總統和州長官發布危機聲明后才采取行動，但CDC的主要目的卻是衛生預防，而不是等問題出現之后才對之作反應。為此，CDC采用大量的監控措施。這些監控項目包括，國家重點疾病監控體系(the National Notifiable Disease Surveillance System)(該體系負責報告一系列危險疾病的所有病例)，衛生保健工人全國監控體系(the National Surveillance System for Health Care Workers)(CDC稱，該體系是為了防止衛生保健工作人員在職業中面臨和感染疾病)。其他兩個體系，危機ID網(Emergency ID Net)和全球新出現傳染病預警網絡(Global Emerging Infections Sentinel Network)直接從許多美國和世界上其他主要的醫院取得資料，幫助CDC發現疾病發展趨勢。

　　諾齊還說，通過這些不同的協議和措施，CDC希望在只有一到兩個病例、而不是等病情大面積擴散時，就能察覺一次疾病的暴發。

　　如何應對國家危機？

　　這樣一個嚴密的公共衛生管理體系其實是整個國家危機反應系統的一個有機成分。一旦出現類似于SARS的危機時，FEMA(The Federal Emergency Management Agency，聯邦緊急事務管理局)就負責協調各地各方對主要危機的各種反應，這意味著整個國家的危機反應系統開始起作用。FEMA成立于1979年，由當時的美國總統吉米·卡特總統合并數家聯邦機構而來。

　　諾齊博士指出，美國直到最近才發展出來一個完全有效的協調系統。“建立這樣一個無縫聯結的災難系統花了25年時間。”他說。現在，美國的危機反應系統由聯邦應急計劃所管理。該計劃超過300頁，非常明確地說明27個不同的聯邦部門和機構在各種不同的災難情況下所負的責任。

　　根據聯邦應急計劃，州和地方政府負有處理危機的主要責任。國家政府只是“當災難的后果超出州和地方的處理能力之外時，提供補充性的幫助”。在這種情況下，所在州的長官必須向聯邦政府發出請求，而且必須在總統宣布危機發生之后，聯邦政府才能介入。

　　一旦這種情況出現，FEMA就會成為所有各種反應努力的協調機構。諾齊博士說，FEMA的作用是至關重要的。“在許多國家中，不同的團體之間毫無交流。”他說。美國之所以能夠避免這種問題，是因為“所有的信息都進入一個機構”。信息可以有許多不同的來源，包括國家機構、州機構和當地機構，非政府組織和軍隊。

　　FEMA隸屬美國國土安全部，負責全面協調，各個具體領域的危機反應則由其他的機構負責管理。聯邦應急計劃將危機反應分為12個領域，并給每一個領域指派了一個領導機構。這些領域是：交通、通信、公共設施及工程、消防、信息與規劃、公眾救護、資源支持、衛生和醫療服務、城市搜尋和救援、危險物品、食品、能源。

　　各個機構各司其職。比如說，在危機中負責協調衛生和醫療服務的機構是衛生和福利部，而CDC就是其主要組成部分。在提供自己的醫療專家和設備等服務的同時，該部門還必須確保12個其他機構都處于有效和合作的狀態。美國依靠其危機反應系統的高效運作，確保自己在SARS防衛戰中掌握主動。

　　借鏡美國經驗

　　經過多年經營，美國已經發展出一套相當完善的危機管理體系，值得我們借鑒。這套體系構筑在整體治理能力的基礎上，通過法制化的手段，將完備的危機應對計劃、高效的核心協調機構、全面的危機應對網絡和成熟的社會應對能力包容在體系中。

　　中山大學行政管理研究中心教授、美國國家公共生產力中心研究員張夢中指出，美國的有效應急機制在對SARS的戰役中，創零死亡記錄，這要歸功于其早發現、早治療、隔離檢疫和預警應急措施。在世界衛生組織首次公布SARS疫情后，美國疾病控制與預防中心立即決定提前啟用新建的應急工作中心。而此時，美國還沒有確診的SARS病例。該中心的啟用明顯增強了美國各政府部門和各級地方衛生機構、以及世界衛生組織等的實時信息交流能力。

　　比較之下，中國沒有一個獨立和常設的危機管理協調機制。每次災害發生后，根據災害程度，各省政府辦公廳臨時成立一個工作小組，應付省內的危機。當遇到像1998年洪災這樣單個省市無法處理的事件時，中央政府會成立一個臨時工作小組，協調各個省市的救災與危機處理工作。對于這套災害應付程序，老百姓通過媒體，早就熟知了。

　　清華大學政府管理學院副院長薛瀾認為，這種臨時成立的領導小組有三個缺點：臨時成立的工作小組不具有延續性，因此危機處理后的經驗不能夠有效保留；危機處理需要政府各個機構的合作，臨時成立的小組每次都需要大量的時間與相關的機構進行協調；臨時領導小組事先沒有一個有效地危機處理計劃，而專門的危機處理協調機構有一套成熟的危機處理操作方案。薛瀾建議中國政府成立一個類似于美國聯邦緊急事務管理局(FEMA)的危機處理協調機構，以立法的形式授予其對其他政府機構進行協調和調度的權力。

　　中國人民大學行政學院副院長張成福亦稱，SARS本身是一種危機，但是這也為中國進一步的體制改革提供了機會。中國政府應該吸取這次SARS危機的教訓，應該理順政府內部各部門之間的關系，建立一套制度化的體系對付社會出現的各種危機。在這個過程中，通過實踐、積累和學習來鍛造政府的危機管理能力，提升政府的危機管理能力。

　　事實上，中國目前正在積極進行預防未知傳染病的制度建設。為此，張夢中提出五項建議。首先，中國疾病預防控制中心應該有一流的實驗設備和科研工作者。其次，各省、市、縣、鄉鎮的公共衛生部門應當有專職、專業人員負責流行病信息的收集、加工、分析和傳播。第三，各醫院、診所應該加倍警覺，對各種可能的傳染性疾病案例信號及時收集、分析并傳播給當地政府衛生部門。第四，應當建立和完善全國性的計算機網絡、覆蓋各級各類政府公共衛生部門、科研機構、事業單位、非盈利團體、民間機構及醫院、診所等。第五，各地黨政部門應該給予公共衛生危機管理系統以人力、財力的鼎立支持。在應對別的突發危機方面，可以參照美國或其他西方發達國家，建立政府的危機管理體系。-