中南財經政法大學教授 喬新生

　　在十屆人大一次會議上，批準組建了商務部。中國大陸長達50多年的內外貿管理體制分割的局面被徹底打破。

　　回顧中國大陸流通管理體制的演變歷史，令人感慨萬千。從不重視商品流通的作用，

到為適應計劃經濟的需要不斷地設立主管流通的管理機構；從內外貿統一管理，到內外貿徹底分離；從設立內貿部，到改組為內貿局，在商品流通流域，中國的行政管理體制經過了太多的變化。

　　1949年11月，當時成立的國家最高行政機構政務院下設貿易部，統管全國的內外貿工作。在對內業務管理方面，它不僅管理國營商業，而且還管理私營商業和合作社。1950年7月中華全國合作社聯合總社成立，主管全國的供銷、消費、信用和手工業合作社。貿易部職能的切分工作正式開始。1952年8月，中央人民政府撤銷了貿易部，組建了商業部和對外貿易部，內外貿正式分家。與此同時，中央將商業部下屬的糧食公司和財政部下屬的糧食管理局合并，組建了糧食部。這樣，在1952年，不僅進行了區域分割，而且按照經營商品的種類進行了流通管理體制的劃分。

　　第一個五年計劃期間，國內的流通管理體制進行了頻繁地變動。1954年7月，中華全國合作社聯合總社改名為中華全國供銷合作總社。1955年9月成立了農產品采購部，但1956年12月又宣布撤銷。1956年5月成立了水產部，1956年12月成立了城市服務部。在國營商業管理體制按照經營的環節一步步細分的同時，國營商業與供銷合作社之間也進行了業務分工。1953年確定農產品由供銷社經營，其他商品由國營商業經營；1954年按照區域進行了分工，供銷社在農村經營；1955年按照商品和地區進行了徹底地分工，農村的商品供應一般由供銷社負責，而城市的工業品和日用消費品則一般由國營商業機構負責。

　　1958年城市服務部與全國供銷合作總社合并，成立了第二商業部。但1958年的7月原商業部與第二商業部又合并在了一起。合并后的商業部實行完全的政企合一，原來各部下設的專業公司全部被撤銷。1962年7月，商業部與供銷合作總社又一次分離。

　　1970年，國家機構大精簡，商業部、糧食部、全國供銷合作總社以及建國初期成立的工商行政管理局合并為新的商業部。1975年又將供銷合作總社單列。1978年和1979年，國家工商行政管理局和商業部又恢復成立。1982年，供銷合作總社、糧食部與商業部合并，組建統一的商業部。

　　國內流通體制改革大面積推開以后，為了加強對物資流通的管理，國務院又設立了物資部。直到上世紀九十年代，統一的內貿部才宣告恢復成立。但為了實現朱镕基同志要求的國務院人員精簡一半的目標，內貿部旋即被并入到有“小國務院”之稱的國家經貿委，成為其下屬的一個專業局，后來，內貿局連同其他專業局一并被撤銷，有關的職能由國家經貿委行使。

　　縱觀20世紀中國流通管理體制的改革歷程，有三個非常突出的特點：一是人治色彩極其濃厚，因人設部的現象經常發生。特別是在中共十一屆三中全會以后，為了安排一些被打倒的干部，許多不該恢復的機構相繼恢復，為了適應流通管理體制改革的需要，這些機構又相繼被撤銷。與美國聯邦政府機構設立的嚴肅性相比，我國流通管理機構的更迭基本上沒有法律上的依據。在相當長的時間內，中共中央和國務院以聯合發文的方式決定一個部委的命運。第二，流通管理體制的變遷充分體現了漸進式的改革特點，反映了計劃經濟向市場經濟過渡的最基本特征。從計劃經濟時代越分越細的專業部，到最后形成統一的國內貿易部，中國大陸對商品流通的管理體制有了越來越準確的認識。本次改革，第一次實現了內外貿管理體制的統一，打破了內外流通管理兩張皮的格局。第三，國務院歷次流通管理體制改革都是“只動面子，不動里子”，國務院的流通管理部門機構在變，但管理的職能和理念并沒有發生根本變化。任何一個國務院的流通管理機構，都是不斷地強化對國營商業的管理，而很少為商業企業的發展提供服務。國務院設立的管理部門越多，流通管理越混亂，國營商業企業的業務越不好開展。更致命的是，在流通管理體制改革方面，中央和地方上下不一致，因此許多應該由流通部門監管的事項無法落實。以2000年機構改革為例，除了北京、上海、天津、重慶和遼寧等地方保留貿易廳外，山西、河北、福建、江蘇、河南、西藏、廣東、青海、內蒙古、黑龍江、浙江、安徽、陜西、廣西、云南、海南內貿管理職能直接并入了經貿委；江西、新疆、吉林、湖北、湖南、寧夏成立了單獨的行業辦公室或國內貿易辦公室；真正實現內外貿合并的只有甘肅和貴州。流通管理機構的分分合合導致中國國內的商品流通實際上處于無序的狀態。

　　新組建的商務部最大的特點是實現了內外貿的統一。根據國務院的方案，商務部將成為主管國內外貿易和國際經濟合作的國務院組成部門。其主要職責是：制定市場運行的法規政策，監測分析市場運行和商品供求狀況，組織開展國際經濟合作，負責組織協調反傾銷、反補貼的有關事宜和組織產業損害調查等。

　　但是，國務院此次商品流通管理機構改組仍帶有明顯的階段性特點。具體表現在：第一，市場準入與運行監管仍然分離。目前，負責市場準入管理的是直屬于國務院的國家工商行政管理總局。依照憲法，這個正部級的單位的設立和人事任免不屬于全國人大審議和批準的范圍。但是，在現實生活中，對流通領域的管理，國家工商行政管理總局的影響要遠遠大于商務部，因為它擁有吊銷營業執照的行政處罰權。在現有體制下，商務部主管市場運行，但除了原外經貿部依據《對外貿易法》擁有行政處罰權外，原內貿部的職能機構幾乎沒有行政處罰權。因此，在今后如果不盡快實現工商行政管理總局與商務部的實質性合并，商務部在監管國內市場時，仍然面臨非常大的法律難題，以往國家工商行政管理總局與內貿部的執法矛盾必將繼續存在，而且在新的管理體制下會表現得更為突出。筆者建議將國家工商行政管理總局從事市場登記、市場監管的職能并入新組建的商務部，以提高國家對市場流通監管的效率。

　　第二，在某些領域，仍然存在著部門歸口管理的問題。例如，根據現行的體制，部分生產資料如煤炭、木材等仍有一些行業辦公室進行管理。在生活資料流通管理方面，問題更加突出，如香煙、書籍及其他文化用品、水產品等仍實行行業歸口管理。在這樣的監管體制下，查處市場上的假冒產品仍然會出現多頭執法的現象。對那些能夠帶來罰款、收費等實際收益的項目，不同的管理部門會競相插手管理；而對那些缺乏管理利益的不法行為，各個管理部門仍會相互推諉。今后國務院可以考慮，在對各部委的管理職能進行整體調整的前提下，把凡是屬于流通領域的監管事項，不管是商品管理還是服務管理通通并入商務部，由其進行內部協調，建立相應的管理機構。

　　早在2000年，筆者就建議組建主管全國內外貿的商務部。(見《中國商貿》2000年第9期第25頁)筆者認為，流通體制改革應當實現五大觀念的轉變：一是傳統商業觀念的轉變，將一切以營利性為目的的經營活動都視為商業，統一歸口由商務部管理。二是樹立大流通的觀念，將國內流通與國外流通看作是統一的交換整體，由一個部門管理。三是改變行業管理的觀念，將商人看作是最基本、最普遍的市場主體，以政企分開的觀念對市場主體進行監管。四是改變部門管理的觀念，將各類所有制的商業企業都看作是平等的商業競爭主體，統一由一個部門進行管理。五是樹立依法管理的觀念，將商事立法或商業立法重新納入我國的立法規劃。現在看來，筆者的觀點仍有現實意義。

　　目前首要任務是，由國務院的職能部門對現行法律進行認真地梳理，確定法律上商務部的管轄范圍。從根本上杜絕各流通管理部門相互打架的現象。現在，以《對外貿易法》為龍頭，反補貼、反傾銷以及產業損害調查等方面的行政法規和部門規章已經建立，但國內貿易管理的規定相對薄弱。在傳統的民商法領域，多層次的傳銷、直銷、連鎖銷售、特許經營、倉儲銷售、專賣店、大型商場以及商業網點的布局等方面的規定仍需加強。在經濟法領域，對壟斷行為的立法尚需加快，對1993年12月1日施行的《反不正當競爭法》仍需加緊修改。對廣告、消費者權益的保護立法，除了依照新確立的流通管理體制進行修改以外，還需回答這些法律在現實生活中普遍引起爭議的問題。

　　總之，商務部的組建不僅要符合憲法的要求，而且要讓其內部的各職能部門都能做到有法可依。