重建能源管理體系的努力已經開始，但能源局會是一個漫長的過渡品嗎？

　　□本刊記者 王以超/文

　　在新一輪中央政府機構改革方案正在設定之時，有人曾經幻想過成立能源部，人們也一度以為可以等來國家能源委員會。現在的結果是：在新的國家發展和改革委員會(以下簡稱

為“發改委”)下設立能源局。

　　來自知情人士的消息透露，由于能源局只是一個內設局，雖然備受關注，但很可能并不會舉行什么正式的掛牌或者成立儀式。

　　對于這樣一個結局，業界似乎并不缺乏心理準備，最普遍的心態是：有總比沒有強，路還很長。

　　有人已經斷言，在這個10年中，最深刻地影響人們日常生活的經濟變化，很可能會發生在能源領域。對于在春夏之交負重起步的能源局來說，不管是第一步，還是以后的每一步，可能都不會太輕松。

　　分合循環重演？

　　能源部，以及能源委，即使在中國，這也并非一個全新的概念。早在1980年，中國就曾經成立過國家能源委員會，1988年能源部也曾粉墨登場。雖然能源部只存在了不到四年的時間，但將石油、煤炭以及電力管理集于一身的架構，已經在形式上預演了現代綜合性主管機構的雛形。

　　能源部的夭折，并不令人感到意外。當時相關產業的內在整合沖動并不強烈，加上行業仍然處于政企合一的狀態，使得在貌似現代的外殼下，能源部很大程度上仍然是一個被強行撮合而成、主要履行行政管理職能的“拼盤機構”，而不是進行產業管理的綜合性機構。

　　但到了1998年，隨著三大石油公司的管理職能被剝離，能源市場的競爭主體已經開始逐步形成，單純的行政管理已經越來越不能承受市場之重。另外，隨著中國的經濟不斷推進，眾多產業對能源的依賴程度不斷加深，由于這種依賴和制約往往是共生的，這就使得能源產業的發展也受到更多的約束。西氣東輸項目尚未開工，與電力、建設、環保、市政等部門的協調就已經成為棘手的難題，在這種情況下，重建綜合性能源機構的聲音又開始出現。

　　到了2001年，希望重建能源部或者能源委的呼聲，在業界就已經不絕于耳了。贊成者認為，成立一個直接隸屬于國務院的部級能源主管機構，顯然有利于制定國家長期的能源政策，以及更有效地進行宏觀調控。

　　而且，2002年下半年以來，隨著伊拉克局勢的不斷升級，加上中俄在能源合作方面出現的一些波折，中國的能源安全問題，也越來越引起人們的憂慮。成立一個單列的能源主管部門，會更有利于與外交部門進行協調和合作，以便更好地從制度層面上確保國家能源安全。

　　這些呼聲形成的合力，使得在今年年初，人們對能源部或者能源委的成立，一度出現了相當樂觀的情緒。在“兩會”開幕前夕，一些媒體甚至言之鑿鑿，提前在新一屆政府機構改革方案中鎖定能源委。

　　看上去似乎一切都已經順理成章，但實際上，情況要復雜得多。

　　“保守療法”勝出

　　設立能源部在這一輪能源改革的決策中，幾乎是注定要無疾而終。

　　最初的暗流來自能源企業。一些企業負責人擔心，如果現在重新恢復能源部，會不會使得企業多了一個新的“婆婆”？一旦出現一個非常強勢的綜合管理機構，而這種機構的運作和監督機制又不夠完善的話，很可能成為企業新的“緊箍咒”。

　　實際上，如果按照大整合的思路，來成立一個新的能源部的話，在現有的體制下，其強勢地位又幾乎是無法避免的。雖然沒有精確的估計，但專家測算，目前能源產業中的國有資產總量，幾乎占到了全國11萬億元國有資產總量的1/3，如果按照獲利能力來計算的話，可能更高。

　　除煤炭行業之外，石油和電力企業都屬于高利潤產業。僅以石油工業為例，三大石油公司上市公司部分2002年的凈利潤達到了702億元，繳納的各種稅收也超過了600億元，加上電力企業，可以肯定的是，在國有企業總利潤中所占的比例應該也在1/3以上。實際上，在2000年的時候，僅三大石油公司，對國有企業當年實現的總利潤的貢獻率就超過了四成。

　　一旦按照大整合的思路來設立單列的能源部的話，如何在現有的體制架構下來制衡其強勢的地位，對于中央高層來說，也將是一個不得不面對的棘手問題。況且，這種大整合注定會耗時漫長，而且過程極其復雜，這顯然不是此次機構改革能夠在倉促間出手的。

　　從能源部后退半步的國家能源委員會，一度被認為前景光明。的確，這種委員會的架構既能實現對整個能源產業的綜合協調和宏觀調控，又能夠避免能源部過分強勢的暗示，似乎是重建綜合性能源機構時的最佳選擇，最起碼也應該是最佳的階段性選擇。

　　支持與反對，處于膠著狀態。臨近“兩會”開幕，仍然沒有能夠實現突破。

　　一種擔心是，如果過多地組建產業性質的委員會，比如能源委員會、農業委員會以及交通委員會的話，可能會存在新一輪機構膨脹的隱患。因此，如何來設計委員會這種管理模式，防止在中國“橘變為枳”，應有一個整體的規劃，不能簡單地一哄而上。

　　在國外，這種委員會的設立以及授權，大部分都是通過立法的形式來賦予的。但在中國目前的機構改革語境中，行政授權仍然是一種更為現實可行的途徑，這種方式的好處是，可以避免立法過程的繁瑣，比較快捷地設立新的委員會。但潛在的隱患也相當明顯，那就是這種行政式的授權往往彈性很大，缺乏有效的硬約束機制在內，一旦處理不當，其負面效應往往會很大程度上抵消其積極意義，官僚壓倒了協調。

　　“在中國，即使通過立法來設置這種機構，前景都不容樂觀，畢竟中國整個機制要接受這種文化和理念還要假以時日，更何況幾個部門之間碰碰頭，就要設立一個新機構了。”一位不愿透露姓名的業內人士在接受《財經》采訪時毫不掩飾自己的擔心。

　　國家電力監管委員會(以下簡稱為“電監會”)的揭盅，也使得能源委的地位更加尷尬。按照電監會的設計，其直接隸屬于國務院。但從產業角度來看，一旦能源委成立的話，將電力監管納入其架構之下，當是應有之義。

　　可是，電監會被廣泛看成一個試驗專業監管機構的改革樣板，如果尚未啟動就要重新“定位”的話，這無疑是一個相當尷尬的事情。

　　在大整合的種種條件尚存疑問的情況下，“小整合”或許是不得不采取的，一種最為穩妥和現實的探索形式。

　　“新政”與老面孔

　　據悉，原國家計委基礎產業司以及產業發展司會被打亂，其中與能源相關的部分，將構成新設的能源局的主體。原國家經貿委下的資源節約與綜合利用司，與能源相關的部分也將并入能源局。

　　不過即使在新的發改委內部，這種整合也很難一步到位。知情人士表示，能源產業的定價權，仍然會保留在價格司中間。

　　從技術角度來說，能源和交通等方面的定價存在很強的關聯性。以煤炭為例，其運輸成本甚至比生產成本更高；而交通方面的定價中，燃料開支也是最為重要的成本項目之一。因此，定價權是否會轉移到能源局，不僅要取決于能源局這一機構設置本身的穩定性，還要取決于交通體制方面的改革進度。

　　因此，最起碼就目前而言，能源局最初的職能定位，仍然主要會放在宏觀政策的制定，以及能源總量的平衡等方面。

　　但即使這種改革還遠未徹底，其中蘊含的積極意義仍然是不可忽視的，如果不把能源局看成一個永久性的停靠站的話。

　　新的發改委旗下的能源研究所能源經濟與發展戰略研究中心副主任劉小麗對記者坦言：“(能源局)應該是一種都可以接受的折中方案。”

　　先行設立一個能源局，不僅暫時緩解了分散管理，缺乏綜合性職能部門的弊端，同時，能源局的運作，又能為最終建立一個新的能源委甚至能源部，在宏觀調控、長期規劃以及完善立法等各方面進行有效的積累。

　　實際上，在另外一個層面來提升能源局話語權的努力也在進行著，新任發改委副主任張國寶被認為是首任能源局局長的熱門人選。

　　業內人士指出，一旦張以副部級的身份來執掌能源局，不僅將使得能源局與發改委下面其他司局的內部協調更加通透，同時，還有利于更好地與新成立的國務院國有資產監督管理委員會(簡稱為“國資委”)、外交部、科技部以及國防部等部門之間更好地進行對等溝通。

　　雖然在過去的幾年中，張國寶就一直以原國家計委副主任的身份主管能源產業，并擔任西氣東輸工程領導小組組長職務，但他為人卻相當低調。在公開媒體上，幾乎看不到任何其個人履歷的報道。根據《財經》側面了解的情況，有著工程技術碩士教育背景的張，畢業后曾短暫供職于外國專家局聯絡處，1983年進入國家計委原材料司。雖然其后曾在國家原材料投資公司工作過一段時間，但很快又重返國家計委，歷任投資司工業處處長、投資司副司長、國家計委副秘書長。

　　中國石油天然氣集團公司一位人士在接受《財經》采訪時表示，50多歲的張國寶組織協調能力強，在行業內人脈很廣；另外一位熟悉能源界的投資銀行的人士，則用“非常聰明，具有相當能力”來稱贊張。

　　至于副局長的人選，目前普遍的觀點是，很可能會分任三位副局長，分別側重于石油(含天然氣)、電力以及煤炭三個領域。

　　在石油方面，原國家計委局級巡視員徐錠明被認為是可能的人選之一，徐在基礎產業司不僅廣泛參與了中俄能源合作，并且擔任了西氣東輸工程辦公室主任。而在電力方面，曾在電力改革進程中充當旗手之一的原基礎產業司副司長王駿，也受到了廣泛關注。至于在煤炭方面的副局長人選，消息人士透露，不排除來自原國家經貿委的可能性。

　　鏖兵石油儲備

　　能源局成立之后，業界普遍認為，其開局之戰幾乎肯定會放在石油問題上。

　　“即使這次(伊拉克戰爭)沒有出現最壞的情況，但我們也應該意識到，以后一旦發生了最壞的情況，我們是否已經做好了準備？”在接受采訪時，中石油集團公司石油經濟與信息研究中心經濟部副主任單衛國毫不掩飾自己的憂慮，“畢竟(石油)戰略儲備并不是一天建成的。”

　　雖然早在2001年，國家就把建立石油戰略儲備納入“十五”規劃，并且與包括國際能源署在內的國際機構就建立石油應急體系進行了廣泛的交流，但真正讓人們意識到缺乏戰略儲備的危機感的，還是從去年下半年就開始步步升級的伊拉克危機。

　　實際上，石油戰略儲備的概念，就是脫胎于上世紀70年代的中東石油危機。1974年11月，主要由西方石油進口國組成的國際能源署誕生，其第一使命就是保證能源安全，而采取的主要措施則是要求成員國必須建立國家石油戰略儲備體系，以便在石油供應面臨中斷威脅的時候，能夠迅速釋放儲備來緩解對國內經濟造成的沖擊。

　　而戰略儲備的數量，最初的要求是，凈進口國的戰略儲備量，必須不低于相當于60天的凈進口量，到了1980年，最低要求又增加到了90天。

　　而作為經合組織之外最大的石油凈進口國，中國在建立石油戰略儲備的問題上卻一直進展緩慢。業內人士指出，最初的問題是估計不足，“十五”規劃給出的戰略儲備的目標也只有800萬立方米，即使到2005年原油進口量只增加到8000萬噸，這樣一個保障水平也是遠遠不足的。

　　2002年下半年，隨著國際局勢的日漸升溫，由原國家計委和國家經貿委牽頭的建立石油戰略儲備的工作終于正式啟動，而隨著能源局的分娩，這項工作無疑將成為其必須承接的“頭等大事”。

　　知情人士對《財經》透露，根據目前的石油戰略儲備規劃，一期的儲備目標將為1500萬噸，約相當于2002年78天左右的進口量。從長期來看，隨著中國的原油進口量預料將很快突破1億噸，儲備量最終達到1/4的凈進口量，即相當于國際能源署要求的90天的儲備水平，將是一種必然的趨勢。

　　從國際上的經驗來看，從開始建立石油儲備，到最終達到設計的儲備量，可能需要5年～10年的時間才能完成。

　　而儲備方式，從初期的情況來看，中國更傾向于通過財政支持的方式，通過石油企業建立戰略儲備。據悉，這1500萬噸的額度，將主要由中國石油化工集團公司來承擔，因為其幾乎占到了中國八成以上的原油進口量，按照國際上的慣例，石油公司需要承擔的戰略儲備的義務，往往也與進口量成正比。此外，中國化工進出口總公司也承擔了原油國際貿易的政策性功能，因此也將會承擔一定的額度。

　　實際上，對參與石油戰略儲備感興趣的企業，據悉還包括中國遠洋運輸集團等多家國際貿易機構，因為原油和成品油貿易，都是典型的可以獲得長期穩定回報的大宗貿易種類。

　　而至于中石油集團公司，分析人士指出，鑒于中石油在上游資源上具有的優勢，其可能會對一些已經開發的油井，采取就地封存的資源儲備的方式，來增加石油戰略儲備的多樣性。

　　但是石油戰略儲備，卻并不只是建儲備庫油罐那么簡單，圍繞這個主題如何去構建面向公眾的能源應急體系，目前還是個謎。

　　更漫長的道路

　　建立石油戰略儲備的努力，對于能源局來說，還仍然是冰山的一角，即使就短期而言，還有許多更加深遠的主題，等待其去拓展。

　　參與啟動面向公眾的中長期能源政策，將是能源局無法逃避的幾個主命題之一。中國國際問題研究所研究員夏義善認為，中國應該致力于長期性的能源研究工作機制的形成，盡快建立一個跨部門的顧問組或者委員會，來協調組織整體能源戰略研究。

　　以美國2001年發布的國家能源政策為例，其起草機構并不是能源部，而是“國家能源政策發展小組”，這個小組的成員，除了能源部部長及現任副總統切尼、國務卿鮑威爾，還包括了財政部、內政部、農業部、運輸部、商業部的部長以及其他相關機構高層人士。在日本，發布長期能源政策的，也是由多方人士組成的能源顧問委員會。

　　但能源部門在能源政策制定過程中的作用仍然是相當關鍵的，因為不管是在居中協調方面，還是在提供堅實的決策信息支持方面，綜合主管機構都起著難以代替的作用。

　　對于發改委旗下新分娩的能源局來說，一方面要盡快建立這樣一種多部門的決策機制，另外一方面又要盡快完成支持信息的積累，而且在中國，不同部門之間的關系平衡更加復雜和微妙，這些，都將使得能源局面臨巨大的壓力。

　　而如何協調中國三大石油公司在海外的擴張，并且對中國的海外能源戰略進行有效的協調，也是一個日益凸現的難題。一些業內人士建議，鑒于目前三大石油公司在海外的競爭主要集中在上游(原油和天然氣的勘探、開發、生產)領域，因此不妨借鑒日本建立國家石油公團的做法，建立一個中國石油企業海外工會，用對話來代替潛在的惡性競爭的危險，以免無謂地抬高了保障石油安全的成本。

　　除了協調三大石油公司之間的關系，在中國石油企業的海外戰略中，如何協調這些企業與政府相關部門之間的關系，也會磨礪著能源局。實際上，早在1997年前后，因為審批手續繁瑣等種種原因，中國已經錯失了一些低成本收購的良機。

　　而海外收購和業務拓展，真正的時機存在的時間都不會太長，有時候可能還需要在外交等方面進行更好的交流。能源局能否有效地打通與石油企業的大東家國資委和外交部門之間的合作通道，幫助建立快速決策的機制，相信也不會輕松。

　　雖然原中石化集團總經理、股份公司董事長李毅中目前出任了國資委副主任，使得未來能源局與國資委通道的渠道或許會更加順暢一些。但由于出資人和產業主管部門的角色差異，有些立場的差異彌合起來也不會容易；而與外交部門的合作，啟動“能源外交”的大幕，對于雙方而言，也都是“摸著石頭過河”，并沒有太多成熟的東西可以借鑒。

　　實際上，能源是一個相當廣泛的范疇，如何加快包括風能、太陽能、地熱能、生物能以及垃圾發電等可再生能源的開發，調整天然氣以及核能發電在整個能源結構中的位置，對現有的節能政策和技術進行系統化的梳理和規范，并且建立國家長期的能源技術儲備，這些更加專業化的要求，對于剛剛完成“小整合”的能源局來說，都意味著浩繁的工作量，以及一個持續的艱苦過程。-