《財經(jīng)》封面文章之一：追查病原

　　《財經(jīng)》封面文章之二：北京檔案

　　《財經(jīng)》封面文章之三：“非典”入法

　　《財經(jīng)》封面文章之四：經(jīng)濟沖擊

　　《財經(jīng)》封面文章之五：相關(guān)資料

　　在信息公開的大勢所趨之下，能否對SARS疫情及防治信息依法公開，成了對政府透明度的一塊試金石

　　SARS催促行政透明

　　□本刊記者李詠實習記者吳小亮／文

　　進入4月，世界對中國非典型肺炎(SARS)肆虐的關(guān)注點從廣東轉(zhuǎn)向首都北京。桃紅柳綠、暖風輕拂中，種種流言和懷疑在蔓延。

　　4月10日，面對各種輿論，國務(wù)院新聞辦公室舉行了一次記者招待會。為了限制人數(shù)，據(jù)說只有接到邀請者才能參加。從新華網(wǎng)公布的答問全文看，焦點集中在北京疫情報告的準確性上，也就是說，政府公布的非典患者病例數(shù)字是否準確？

　　在回答記者們此起彼伏的尖銳提問時，衛(wèi)生部副部長馬曉偉透露了一個重要信息：“關(guān)于中國疫情的報告，我們已經(jīng)把疫情的報告以及疫情的處理問題，納入《傳染病防治法》的一個重要內(nèi)容，就是各級地方政府具有法律責任來報告疫情。”

　　這一信息似撥云見日，把混亂的思路引向一個清晰有序的軌道——1989年9月起施行的《傳染病防治法》，按照甲、乙、丙三類分別列舉了35種法定傳染病，并對各級政府和相關(guān)行政部門的報告和公布疫情的職責做出了規(guī)定——這意味著，如果非典被納入《傳染病防治法》，那么相關(guān)醫(yī)療機構(gòu)、政府部門具有法律責任來報告疫情，隱瞞不報則屬于違法。

　　“非典”入法

　　全國人大常委會法工委國家法室副主任張世誠曾經(jīng)參與《傳染病防治法》起草工作，他介紹了當時立法的過程。1986年、1987年開始起草，在立法的時候?qū)τ谡�府的職責包括疫情報告、公布和控制都做了�?guī)定。“1988年上海甲肝爆發(fā)流行，促使這個法律很快在1989年出臺了。”張世誠說。

　　《傳染病防治法》是政府的職責和措施的法定依據(jù)。因此，對于像“非典”這樣的新生病種，是列入還是不列入傳染病，列入何級別的傳染病，事關(guān)重大——這意味著政府是否負有相應(yīng)的報告、公布疫情、控制和消除該傳染病的法定職責，意味著政府是否擁有針對該病種采取隔離病人、宣布疫區(qū)、封鎖疫區(qū)、緊急調(diào)度醫(yī)衛(wèi)人員等一系列措施的權(quán)力，意味著對于其中玩忽職守造成“非典”傳播或流行的有關(guān)責任人員，是否可以給予行政處分，甚或追究刑事責任。

　　《傳染病防治法》規(guī)定，國務(wù)院和國務(wù)院衛(wèi)生行政部門擁有法定的裁量權(quán)，“國務(wù)院可以根據(jù)情況，增加或者減少甲類傳染病病種(現(xiàn)有甲類傳染病為霍亂和鼠疫——編者注)”，“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門可以根據(jù)情況，增加或者減少乙類、丙類傳染病病種。”

　　張世誠對記者解釋道：“當時為了靈活起見，規(guī)定病種可以增加或者減少”，但是他向記者強調(diào)，“無論增加還是減少，都必須‘予以公布’，而公布，必須是公開出版，而不能只是一個內(nèi)部文件。如果是在媒體上公布，必須要求媒體有相當?shù)挠绊懥Α！?/p>

　　他特別強調(diào)：“對于牽涉到人民生命安全的傳染病的增加或減少，應(yīng)當在全國性媒體上予以公布。”

　　新加坡于3月24日宣布援引傳染病法令，要求曾和非典型肺炎病人接觸過的人隔離在家7天～10天，違者將面對嚴厲處罰。臺灣地區(qū)早在3月27日就宣布將SARS列為第四類法定傳染病，依法即日起暫停公務(wù)員前往中國大陸、香港、越南等地區(qū)的公出。而香港也在3月27日將SARS納入《檢疫及防疫條例》(香港法例第141章)附表一的傳染病列表中。

　　中國政府內(nèi)部發(fā)文將SARS列入法定傳染病，是4月8日。然而正式公布卻是幾近七日之后。

　　時間差

　　4月10日，中新網(wǎng)引述《健康報》消息，發(fā)表題為《“非典”列入法定傳染病管理疫情實行日報告制》的報道。在初步獲知非典列入法定傳染病的消息以后，記者即登錄衛(wèi)生部網(wǎng)站，但未見任何相關(guān)文件。記者撥通衛(wèi)生部的電話，幾經(jīng)輾轉(zhuǎn)，得到衛(wèi)生部疾病控制司疾病控制一處某李姓官員的肯定答復，稱衛(wèi)生部已經(jīng)向各省衛(wèi)生局發(fā)文通知，把“非典”列入傳染病，時間是在4月8日。記者詢問具體內(nèi)容，該官員告訴記者，“明天早晨就在網(wǎng)上發(fā)布。”

　　然而，直至11日下午，在衛(wèi)生部的網(wǎng)站上仍然無法看到任何相關(guān)文件，只是從上海衛(wèi)生信息網(wǎng)上，記者發(fā)現(xiàn)了一條消息：“昨天從上海市防病辦公室獲悉，為進一步加強‘非典’的防治工作，衛(wèi)生部已作出決定，將非典型肺炎列入《中華人民共和國傳染病防治法》中的法定傳染病進行管理，要求各地依法開展防治工作。”

　　上海市衛(wèi)生局官員向記者證實，他們于4月8日接到衛(wèi)生部名為“衛(wèi)生部關(guān)于將傳染性非典型肺炎(嚴重急性呼吸道綜合征)列入法定管理傳染病的通知”，但由于是“內(nèi)部文件”，不宜透露其具體內(nèi)容。

　　記者就此再次致電衛(wèi)生部疾控處官員，詢問該通知上網(wǎng)事宜，該官員也以“內(nèi)部文件”沒有義務(wù)要上網(wǎng)公開為由，拒絕透露通知內(nèi)容。并表示，副部長的公開講話就已經(jīng)公布了這一消息。

　　直至4月14日，人民網(wǎng)轉(zhuǎn)載當日《人民日報》文章《我國將傳染性非典型肺炎列入法定管理傳染病》，稱“為加強傳染性非典型肺炎防治工作，我國決定將其列入《中華人民共和國傳染病防治法》法定傳染病進行管理”。這是官方權(quán)威媒體首次就此事正式報道。同日，新華網(wǎng)也發(fā)布了此消息。

　　4月14日下午，記者終于在衛(wèi)生部網(wǎng)站上看到了通知的全文。記者注意到，標注的上網(wǎng)時間卻提前為4月11日。

　　記者就此時間“誤差”詢問衛(wèi)生部，得到的回答一概是“不知道”。

　　從嚴格的法律意義上看，時間上的小小“誤差”并非小事。這決定了衛(wèi)生部的一紙通知何時被公眾知曉，何時具有法律效力，也直接影響到通知所規(guī)定對診斷病例和疑似病例甚至接觸者的一系列人身強制措施是否合法。

　　華東政法學院行政法學副教授朱芒認為，衛(wèi)生部這次對于非典納入法律的公布方式欠妥。公布是一種程序，而每一種程序以什么樣的形式表現(xiàn)，都不是單獨可隨意決定的。過去社會對于政府的信息公開義務(wù)制約作用很弱，因此某種程序是否完成，往往都是政府自己評定。“評價這種公開是否完成，應(yīng)當要看有沒有通過一定的手段讓公眾廣泛地知道，如果不能而且沒有達到這個效果，那么很難說公布已經(jīng)完成。”

　　朱芒進而認為，撇開時間不論，從公布的形式來看，以新聞媒體轉(zhuǎn)述的方式也是不夠的，其本身不能完全負責信息的準確性，也不能替代法律性文件原文的刊登和公布。“總之不能由媒體替代政府自身應(yīng)該履行的法定公布義務(wù)。”

　　過去，遇到類似事件，衛(wèi)生部門的傳統(tǒng)做法是通過內(nèi)部發(fā)文，使醫(yī)療系統(tǒng)內(nèi)部先于外界得到消息，病人如對隔離有異議，醫(yī)院會拿出有關(guān)文件說明。北京大學法學院行政法學者沈巋認為，當代行政法的原理強調(diào)，政府掌握及處理信息應(yīng)該公開，特別是涉及公共利益的，更應(yīng)該公開。尤其這次把非典列入法定傳染病，直接涉及到對病人采取隔離措施的法律依據(jù)，不能簡單地把新聞媒體發(fā)布消息的形式視為公布。

　　“必須明確兩點：第一，根據(jù)目前的傳播技術(shù)手段，公布載體應(yīng)該是政府網(wǎng)站、廣播、電視、報紙等全國性媒體、公告、通告等官方出版物；第二，公布應(yīng)該是衛(wèi)生部門所制文件的全文正式公開，而不是僅僅將其中的部分內(nèi)容(哪怕是主要內(nèi)容)以非正式的新聞發(fā)布形式公開。”北京大學法學院行政法學者沈巋說。

　　兩位行政法學者都強調(diào)公布的時效。沈巋說：“及時是個原則，國家部委完全有能力在一個工作日內(nèi)在政府網(wǎng)站上公布，幾個工作日之后公布難免有拖延的嫌疑。”

　　信息公開與社會成本

　　一旦非典納入了《傳染病防治法》，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門就負有“及時地如實通報和公布疫情”的法律職責。

　　盡管對于“及時”、“如實”并無確切的規(guī)定，但是簡單對比中國大陸和亞洲其他疫區(qū)對公眾信息公開的執(zhí)行情況，仍然可以讓我們體會到不同國家和地區(qū)在把握這一原則上尺度的差異。

　　在香港衛(wèi)生署的網(wǎng)站上，對于非典型肺炎患病人數(shù)保持每日更新。所有數(shù)字分兩類人員統(tǒng)計，一類是醫(yī)院診所、醫(yī)護人員及醫(yī)科學生，另一類是病人、病人家屬及探訪者。對于類似淘大花園等高感染率的危險地帶，政府也在網(wǎng)上予以詳細公布。

　　在世界衛(wèi)生組織關(guān)于香港的SARS疫情報告中，不僅包括相關(guān)人數(shù)，而且包括比較明顯的新增病人感染途徑的分析。

　　新加坡的政府網(wǎng)站上，每天也公布疫情，包括治愈人數(shù)、未治愈人數(shù)、新增加的病人，并詳細列出新增病例的染病原因，以及有可能和他們?nèi)静∠嚓P(guān)的公共場所。每天公布內(nèi)容還包括治療和預(yù)防措施、從疫區(qū)返回的航班乘客的隔離檢查情況、旅行建議等其他和“非典”相關(guān)的重要信息。

　　在中國衛(wèi)生部的網(wǎng)站上，有關(guān)疫情的消息混雜在其他工作消息中，并沒有單獨的欄目形成報告。到目前為止，從衛(wèi)生部的網(wǎng)站上可以獲得的是4月2日、4月7日和4月15日分別公布的疫情，包括各出現(xiàn)病例地區(qū)的發(fā)病人數(shù)和死亡人數(shù)。在4月15日的報告中增加了治愈出院人數(shù)。

　　中國外交部發(fā)言人劉建超4月8日在外交部例行記者會上稱，中國實行的是五日報告制度，也就是說“今后衛(wèi)生部將每天向世界衛(wèi)生組織報告疫情，并且在每月逢‘五’、‘十’的日子向公眾通報最新疫情”。

　　即便如此，衛(wèi)生部每日向世界衛(wèi)生組織報告疫情一事的承諾也并未完全兌現(xiàn)，在4月12日的報告中，世界衛(wèi)生組織說：“今天沒有收到來自中國的報告。”

　　在“衛(wèi)生部關(guān)于將傳染性非典型肺炎列入法定管理傳染病的通知”中，規(guī)定各級政府有關(guān)部門對非典疫情報告實行“日報告制度”，但是對公眾的發(fā)布卻實行五日制。很明顯，同樣是世界衛(wèi)生組織劃定的疫區(qū)，中國大陸的公民獲得信息的頻率只有其他有關(guān)國家及地區(qū)的五分之一，而獲取的信息內(nèi)容也是不可相提并論。

　　根據(jù)世界衛(wèi)生組織的網(wǎng)站公告，4月12日世界衛(wèi)生組織再次將北京列入疫區(qū)，對于這一重大情況，衛(wèi)生部對公眾沒有任何形式的公告。同樣，3月27至3月31日，世界衛(wèi)生組織首次將北京列為疫區(qū)時，衛(wèi)生部也沒有任何形式的公告。然而，在4月1日世界衛(wèi)生組織取消了北京作為疫區(qū)之后，在4月3日召開的關(guān)于非典型肺炎的國務(wù)院新聞發(fā)布會上，衛(wèi)生部部長張文康積極向社會各界通報此事，并鄭重宣布：“在中國工作、生活、旅游都是安全的！”

　　社科院法學所副研究員陳欣新認為，政府對待不同信息應(yīng)有統(tǒng)一性，不能只選擇對自己有利的信息、以對自己有利的方式來發(fā)布。

　　北京大學法學院行政法學者沈巋主張，中國政府應(yīng)當改變對待公眾的傳統(tǒng)心態(tài)，“應(yīng)該相信民眾有足夠成熟的辨別能力和應(yīng)變能力。無論從行政法上信息公開原則的角度看，還是從政府和全社會所希望達到積極防治非典傳染、保持社會穩(wěn)定、維系政府信用、防止經(jīng)濟下滑的目標來看，政府都有義務(wù)做到充分公開。”

　　華東政法學院行政法學副教授朱芒也認為，不公布可能要承擔更大的社會成本。中國已經(jīng)加入了WTO，并且做出了對透明度的承諾。而公共衛(wèi)生安全和保障措施涉及人身安全和人身自由(如是否應(yīng)被強制隔離、是否選擇可以回避被傳染的生活方式等等)，人身權(quán)利高于財產(chǎn)權(quán)利，為什么在貿(mào)易方面我們可以承諾公開透明，而在人身安全上面就不能做到呢？

　　及時如實地公開作為政府的一項法定義務(wù)，一旦違反，是否構(gòu)成行政不作為，也是個問題。朱芒說：“如果政府及早公布真實的情況，可以避免有些人進入疫區(qū)，那么也不至于感染，如果政府沒有做到，公民如果因此受到損害，是否可以要求國家賠償，這在法律上非常值得探討。”

　　在信息公開的大勢所趨之下，能否對SARS疫情及防治信息依法公開，成了對政府透明度的一塊試金石。“很顯然政府還沒有擺脫過去的慣性，就是先內(nèi)部消化，講的是對上負責，而非對公眾負責。希望這一事件能促使我國政府信息公開制度向前走。”朱芒不無期待地說。-