本報記者 鄭春峰 北京報道

　　4月8日，西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院的李香菊教授從國家稅務(wù)局網(wǎng)站上得到一個好消息，“比發(fā)表了一篇學(xué)術(shù)論文還激動。”李教授對記者說。

　　李所指的“好消息”是，“由陜西省人大副主任桂中岳等30名代表在十屆人大一次會

議期間提出的《關(guān)于制定稅收基本法的議案》已經(jīng)正式提交全國人大財經(jīng)委審議，制定稅收基本法已被提上日程。”李參與了這個議案的起草。

　　4月11日，記者輾轉(zhuǎn)獲知議案的核心內(nèi)容：其中較為令人關(guān)注的要點(diǎn)包括：修訂完善《憲法》，確立稅收法定主義的憲法原則；提升稅收實(shí)體法的立法級次，改變層層授權(quán)立法的做法；賦予省級政府適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎��?quán)。

　　依憲治稅的實(shí)踐空間

　　“我國的稅收行政執(zhí)法由于歷史原因存在不少操作上的缺陷。”北京市地稅局一位官員認(rèn)為，由于一直以來沒有稅收基本法作為參考，稅務(wù)行政執(zhí)法中重行政手段而輕法律手段、重實(shí)體而輕程序的問題屢見不鮮。

　　李香菊教授的看法是：“在我國，許多經(jīng)濟(jì)問題借助憲法來確立稅收法定原則，其意旨在于促使公民財產(chǎn)權(quán)利得到基本的安全保障。”

　　中國《憲法》第五十六條規(guī)定，“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務(wù)。”李香菊認(rèn)為，這一規(guī)定至少在三個層面上有探討空間。

　　其一，規(guī)定僅僅強(qiáng)調(diào)了我國公民要依照法律產(chǎn)生和履行納稅義務(wù)，而并未明確征稅主體應(yīng)依照法律的規(guī)定征稅。

　　李香菊說：“根據(jù)權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一的現(xiàn)代法制原則，公民依法承擔(dān)的納稅義務(wù)是以享受憲法規(guī)定的各項(xiàng)權(quán)利為前提的。”意即只要納稅人依法履行了繳稅義務(wù)，便擁有了向政府索取公共物品或服務(wù)的權(quán)利。

　　其二，在納稅人范圍的界定上，與我國同時行使的地域稅收管轄權(quán)和居民稅收管轄權(quán)確定納稅人身份的做法不符。

　　國家稅務(wù)總局政策法規(guī)司的一位官員對此作出的詮釋是：市場主體多元化使得納稅人不僅涵蓋內(nèi)資企業(yè)，還有外資企業(yè)，不僅涵蓋中國公民，還有符合法定條件的外國人。“《憲法》這一規(guī)定在文意上就很容易理解為外資企業(yè)和外國居民在《憲法》上并納稅義務(wù)。”

　　其三，《憲法》尚未確立稅收法定主義原則，給不規(guī)范的稅收立法和稅收執(zhí)法留下了較大的空間。中國《稅收征收管理法》第三條規(guī)定：“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權(quán)國務(wù)院規(guī)定的，依照國務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。”

　　李香菊認(rèn)為，較之憲法有關(guān)稅收的規(guī)定，該規(guī)定有所進(jìn)步，但在一定程度上存在稅收立法級次較低的缺憾，出現(xiàn)“法律倒置”的傾向。

　　立法權(quán)限

　　在北京大學(xué)光華管理學(xué)院博士生導(dǎo)師高程德看來，因?yàn)槿鄙俣愂栈�本法所帶來的弊病還不僅僅在于出現(xiàn)“法律倒置”的傾向，立法權(quán)限之爭更是此消彼長。

　　“從中央與地方的稅收立法權(quán)限來說，目前地方稅的征管權(quán)雖然基本上已下劃到地方，但立法權(quán)、解釋權(quán)等仍高度集中于中央，地方稅立法權(quán)有名無實(shí)。”李香菊教授認(rèn)為，中央與地方政府之間應(yīng)該是互動的博弈關(guān)系，如果缺少激勵相容性，就不能形成應(yīng)有的均衡。

　　李香菊稱，由于目前地方稅立法權(quán)缺位，財權(quán)與事權(quán)不對稱，科學(xué)、規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度尚未建立，地方政府履行其職能所需的財力明顯不足，導(dǎo)致不規(guī)范的“準(zhǔn)稅收權(quán)”失控，甚至亂攤派、亂罰款。

　　同時，立法權(quán)限之爭致使稅收立法權(quán)耗散現(xiàn)象十分普遍。“根據(jù)憲法及《立法法》的規(guī)定，我國立法權(quán)由全國人民代表大會及其常委會行使。”李香菊分析，“實(shí)際上，中央與地方、人大與行政部門都在立法，從稅收法案的起草，到立法中普遍存在的授權(quán)立法，使得行政機(jī)關(guān)成了稅收立法的實(shí)際操作者。

　　突圍之路

　　一個事實(shí)是，我國現(xiàn)行稅制體系中，除了《中華人民共和國個人所得稅法》、《中華人民共和國外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》、《中華人民共和國稅收征收管理法》和《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》四部稅法是由全國人大或人大常委會正式立法外，其余稅種均采取由全國人大及常委會授權(quán)國務(wù)院制定各稅的暫行條例或試行草案，再由財政部、海關(guān)總署或國家稅務(wù)總局制定實(shí)施細(xì)則或具體的稽征管理辦法，即授權(quán)立法形式。

　　“授權(quán)立法的先天不足是無憲法明文規(guī)定，它是以全國人大決定的形式授權(quán)的，而決定內(nèi)容又很簡單。”北京市地稅局那位官員表示，現(xiàn)行主體稅種如增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅等均以國務(wù)院暫行條例形式發(fā)布。按理說既然冠以暫行條例之名，就應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格的時間限制，過期失效，而現(xiàn)行的稅收暫行條例的實(shí)施期限短則八九年，長則十余年。

　　李香菊則分析，目前我國《憲法》與一些單行稅法之間的空檔現(xiàn)象十分突出，有關(guān)稅收立法權(quán)限、立法程序等最基本和最重要的問題散見于各單行法律規(guī)定中，缺乏統(tǒng)帥其他單行稅法、規(guī)范國家稅收立法、執(zhí)法、司法活動的基礎(chǔ)性法律。李香菊說：“在此背景下，制定稅收母法即《稅收基本法》將是一個解決之道。”

　　4月10日，全國人大秘書處一位工作人員向記者證實(shí)：“稅收基本法正在抓緊制定”。這位知情人士說：“如果順利，正式的《稅收基本法》有望在兩年內(nèi)出臺。”

　　而東北財經(jīng)大學(xué)財政稅收學(xué)院一位教授透露，早在2000年下半年，中國稅務(wù)學(xué)會理事、東北財經(jīng)大學(xué)副校長、知名財稅專家馬國強(qiáng)就受國稅總局之托，開始著手起草《中華人民共和國稅收基本法(草案)》。