政府該管什么不該管什么？對這個看似簡單的問題在中國已經(jīng)求解了10年，我們不妨在國際經(jīng)驗中學些東西

　　本報記者雷劍嶠

　　在國有資產(chǎn)體制改革的過程之中，一直都有一個影子隱現(xiàn)于后，那就是世界銀行。這

是一個特殊的角色：在對國資管理模式的設計上，政府的決策參考來自于三個方面———國務院體改辦課題組、國務院發(fā)展研究中心課題組與世界銀行，其中只有世界銀行說不上是“自家人”。

　　旁觀者清。今年年初，世界銀行一份題目為《在國有企業(yè)集團中行使所有權(quán)：中國可以從國際經(jīng)驗中學到什么》的3萬字長文經(jīng)國務院發(fā)展研究中心之手送達高層。沒過兩個月，國資委行將成立的消息就傳出了；而國資委逐漸清晰的輪廓表明，世行報告的確為構(gòu)建國資委提供了重要藍本。

　　世行報告作者之一、國企問題專家張春霖認為，世行報告最有價值之處是基于國際經(jīng)驗提出的對中國未來國資體制的結(jié)論性意見。

　　從另一個角度來觀察我們自身，現(xiàn)在也許正是時候。

　　政府管什么

　　政府該管什么不該管什么？對這個看似簡單的問題的求解在中國已經(jīng)持續(xù)了10年，曾經(jīng)最著名的說法叫“抓大放小”———似乎與世行報告“集中關注大型國有企業(yè)”的建議如出一轍。

　　但是，就算只是大型國有企業(yè)，中國就有9283家。“世界最成功的國有企業(yè)管理政體僅負責數(shù)量相當少的國有企業(yè)。”這是張春霖和他的同事高偉彥在報告中提出的第一條建議。對中國政府把注意力集中到這9000家大型國企上，他們沒有異議，但同時委婉地對其可行性表示了懷疑：“要成功地管理價值如此龐大的國有企業(yè)資產(chǎn)，其本身就是巨大的挑戰(zhàn)。”

　　他們開出的藥方是：對于某些不成功的大型國企，通過出售或清算“放”掉也是合理的；“抓”住的那些戰(zhàn)略性企業(yè)，政府也可以在其中持有少數(shù)股份，讓私人持有多數(shù)股份———只要國家股股東能夠依靠“有否決權(quán)的少數(shù)股份”預先阻止大股東嚴重的破壞性行為。報告建議全國人大審議現(xiàn)行的《公司法》，為“有否決權(quán)的少數(shù)股份”方案提供相應支持。

　　在韓國，根據(jù)《證券與交易法》，只要國家保有至少15％的股份，財政與經(jīng)濟部有權(quán)指定任何從事“對國民經(jīng)濟有重要意義的產(chǎn)業(yè)”的公司為“公共性質(zhì)公司”，從而避免惡意接管。

　　對國資管理體系結(jié)構(gòu)進行收縮后，“抓”的目標就會集中于約2000家企業(yè)。處于結(jié)構(gòu)第一層的國家所有權(quán)機構(gòu)，也就是國資委，數(shù)目也可以大為減少，張春霖在報告中感慨道：“50個這樣的機構(gòu)可能足矣。”

　　一切為了資本回報最大化

　　50個國資委成立后，“政資分離”的實現(xiàn)也并非水到渠成。在行使所有權(quán)時，政府仍然可能會以追求政治和社會目標為最大關注點，而過多地強調(diào)社會目標，如挽救困境中的公司或落后地區(qū)開發(fā)，可能會毀掉國家股東的價值，這正是世行報告所擔憂的。

　　意大利原國家控股公司(IRI)正是這樣的一個公司。1933年IRI成立的初衷是接管在所有部門債臺高筑的公司；1960年代和1970年代，IRI被委派了兩項非商業(yè)性任務：挽救境況不佳的公司，拿出40％的投資開發(fā)意大利貧困的南部地區(qū)。這使得IRI的統(tǒng)一債務到1992年時增加到583億美元。

　　實際上，追求資本回報最大化符合國資的最終所有者中國公民的根本利益，也為國企全面商業(yè)化和提高競爭力鋪平了道路。以資本回報為目標，才能使國企回復為真正意義上的企業(yè)。

　　當然，報告承認“期望國有企業(yè)實現(xiàn)其他目標也是完全合理的”，尤其在中國，這幾乎是不可避免的事。重要的是，這些目標必須與企業(yè)的商業(yè)本質(zhì)不產(chǎn)生矛盾，并且界定明確。類似的例子是新西蘭，國企除了要像一般企業(yè)那樣拼命賺錢外，還得留神當?shù)厣鐓^(qū)的需求和利益——用新西蘭政府的話說，“表現(xiàn)出社會責任感”。新西蘭政府甚至把這些大大小小的目標都寫在了一年一度的《企業(yè)目標報告》上，分發(fā)到每個企業(yè)。

　　在衡量成本的基礎上，政府甚至可以向有關國企提供適當?shù)难a償———誰都知道，為偏遠地區(qū)的窮困農(nóng)民提供電話服務是虧本的買賣。“補償并不會減少國家的總財富，”報告認為這樣的做法利大于弊，“但它會促使國有企業(yè)實現(xiàn)完全的商業(yè)化運作，幫助國有企業(yè)在與私營同行展開的市場競爭中處于更好的位置。”

　　國資委怎么管

　　當國資委漸行漸近呈現(xiàn)在人們眼前時，人們發(fā)現(xiàn)原來世行報告早已對其進行了一番大致的勾勒，只不過這個機構(gòu)被叫作“專門行使國家所有權(quán)權(quán)力的單一政府機構(gòu)”。在報告中，張春霖和他的同事提出需要從6方面對國資管理機構(gòu)作出設定：

　　在機構(gòu)性質(zhì)上，報告認為如果將國資管理機構(gòu)設立為事業(yè)單位，商業(yè)化和專業(yè)化的運作模式就易于建立；

　　在資產(chǎn)組合上，把非盈利機構(gòu)、政府部門的國資和事業(yè)單位排除在管理范圍之外，會避免管理對象過于龐大導致的管理者顧之不暇。金融類國企也應歸屬于另一個國資管理機構(gòu)，否則會產(chǎn)生要求定向放貸的壓力或者回避企業(yè)改革。

　　在工作范圍上，對國有股既要管理，在適宜的情況下也要出售。大型戰(zhàn)略性國企歸中央級國資管理機構(gòu)管或賣，其他的中小型國企就應該歸地方國資管理機構(gòu)處理了。

　　在手段上，通過年度股東大會和任命國企董事會行使作為國家股股東的權(quán)益。

　　在權(quán)力上，國資管理機構(gòu)擁有管理與出售股權(quán)、在年度股東會議上進行表決以及任命國企董事的專有權(quán)。

　　在財務管理上，應當具有高透明度與最低風險。例如禁止國資管理機構(gòu)向第二層股東或第三層國企提供擔保與管理債務融資。

　　這些設定的目的都是為了將國家所有權(quán)權(quán)利集中于一個獨立的“第一層次”機構(gòu)中。而在實際操作中，國資委即是“第一層次”機構(gòu)。可以肯定的是新設置的國資委并非行政部門，但也沒有如世行報告建議的那樣成為事業(yè)單位，而是“國務院直屬正部級特設機構(gòu)”———這一首次使用的稱謂既保證了國資委的強勢地位，也避免了變成“婆婆加老板”；在其余各方面，國資委的實際情況大致與世行報告的建議相同。

　　職能的分離

　　在中國以往的改革實踐中，這種“國資管理機構(gòu)—資產(chǎn)管理公司—國有企業(yè)”的三層模式曾經(jīng)一度被決策者所認可。這一模式的特點是兩個分離：國家的所有權(quán)職能與其他職能分離，所有權(quán)職能與國有資產(chǎn)的日常經(jīng)營分離。由于種種原因，建立第一層次機構(gòu)的計劃在中央政府從未得到實施。

　　但應該看到的是，在地方政府，即使建立起了第一層次機構(gòu)———在深圳與上海，這個機構(gòu)的名稱叫“國有資產(chǎn)管理委員會”———也會逐漸失去它所應有的活力。原因很簡單：委員會成員依然由黨政現(xiàn)職領導擔任，所有權(quán)職能依然沒有與國家其他職能實現(xiàn)分離。第一層次改革的失敗自然導致第二層次商業(yè)化的失敗，這正是人們把第二層次機構(gòu)稱作“二傳手”、“準政府”的根本原因。

　　在新加坡，“第一層次”政府機構(gòu)是財政部，而財政部是通過其完全控股的淡馬錫金融控股公司實現(xiàn)對國有股的管理的。最重要的是，除了任命董事會、審閱財務報告和召集會議之外，財政部幾乎不參與淡馬錫的經(jīng)營活動。

　　而對瑞典來說，改革國有企業(yè)管理體制所作出的最重要的政治決策，就是在瑞典工業(yè)部內(nèi)設立一個專門行使所有者職能的國有企業(yè)局，從而基本上實現(xiàn)了政府的所有者職能與社會管理職能的分離。

　　“經(jīng)營良好的國有企業(yè)的體制框架一般都明確區(qū)分政府監(jiān)管經(jīng)濟活動和控制國有資本配置的權(quán)力與責任。”在對國際經(jīng)驗進行研究后，報告得出了這樣的結(jié)論。而這正是中國國有資產(chǎn)改革的肯綮之所在。