長(zhǎng)期以來，中國(guó)在國(guó)有資產(chǎn)管理問題上進(jìn)行了許多形而上學(xué)的思考和嘗試。在改革初期，曾經(jīng)實(shí)行的兩權(quán)分離和承包、租賃方式，是在不觸及國(guó)有制的基礎(chǔ)上，通過部分民營(yíng)的手段，改善國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況不好的局面。隨著改革的深入，國(guó)有企業(yè)面臨越來越大的壓力，少數(shù)企業(yè)在傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)方式下，要么被市場(chǎng)淘汰，要么被經(jīng)營(yíng)者掏空。為了實(shí)現(xiàn)保值增值，國(guó)家嘗試過多種資本經(jīng)營(yíng)的方式，但這些嘗試都被日趨混亂的國(guó)有企業(yè)管理結(jié)構(gòu)所羈絆，因此，為了實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的跨所有制流動(dòng)，必須建立單一的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)

監(jiān)督管理委員會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。

　　根據(jù)十屆人大一次會(huì)議批準(zhǔn)組建國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的說明，今后國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)將履行原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委指導(dǎo)國(guó)有企業(yè)改革和管理的職能，將履行原中央企業(yè)工委管人的職能，將履行財(cái)政部有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理的職能。一句話，就是要由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)履行對(duì)國(guó)有企業(yè)人、財(cái)、物管理的所有職能。

　　依照現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)是國(guó)有企業(yè)的出資人，它代表國(guó)家行使股東的權(quán)利。換句話說，全國(guó)人民將管理國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)利通過人民代表大會(huì)授予了最高行政機(jī)關(guān)中的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，這個(gè)委員會(huì)今后將是中國(guó)最大的投資人和國(guó)有企業(yè)的股東。

　　根據(jù)批準(zhǔn)的方案，中國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)管理將分為中央和地方兩級(jí)。國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)監(jiān)管中央所屬企業(yè)(不含金融類企業(yè))的國(guó)有資產(chǎn)，地方所屬企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)由省市兩級(jí)地方政府國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。由此產(chǎn)生的問題是：第一，中央和地方財(cái)產(chǎn)權(quán)利的劃分有沒有法律依據(jù)？第二，作為國(guó)有資產(chǎn)的最大股東，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)能否行使法律上股東的基本權(quán)利？

　　一、中央國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)與地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的劃分有賴憲法作出明確的規(guī)定。中共十六大提出，要將關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的大型國(guó)有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等，交由中央政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)；其他國(guó)有資產(chǎn)由地方政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。從操作層面上來看，這樣的規(guī)定似乎有待進(jìn)一步細(xì)化。尤為重要的是，目前在我國(guó)的憲法中，雖然規(guī)定了國(guó)家所有的內(nèi)容(如憲法第九條等)，但并沒有規(guī)定國(guó)家所有可以分為中央所有和地方所有，更沒有規(guī)定哪些財(cái)產(chǎn)歸中央所有，哪些財(cái)產(chǎn)歸地方所有。因此，中央和地方兩級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)設(shè)立后，首先面臨權(quán)屬不清的問題。而這一問題直接關(guān)系到中央和地方的利益分配問題，也關(guān)系到對(duì)國(guó)有企業(yè)監(jiān)管成敗的問題。

　　這幾年，為了改革中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)分布不均衡的問題，中央政府加大了轉(zhuǎn)移支付的力度，大量向中西部地區(qū)投資。但仍應(yīng)看到，中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的分布仍不平衡，一些沿海省份集中了大量的國(guó)有資產(chǎn)。如果在不改變現(xiàn)狀的情況下直接進(jìn)行切塊分割，中央直接擁有的國(guó)有資產(chǎn)不會(huì)有太大的變化，而中西部地區(qū)地方政府擁有的國(guó)有資產(chǎn)比例將會(huì)偏少，這對(duì)中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將會(huì)是一個(gè)天然的劣勢(shì)。國(guó)家在進(jìn)行財(cái)產(chǎn)權(quán)利劃分時(shí)，必須嚴(yán)格依照憲法和法律，求得不同地區(qū)擁有大體相同的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。否則，落后地區(qū)的發(fā)展將缺乏必要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。如果說在以前調(diào)撥方式下進(jìn)行資產(chǎn)的配置，中央與地方以及地方與地方之間的財(cái)產(chǎn)權(quán)利沖突還不十分明顯的話，那么，在現(xiàn)行的中央與地方財(cái)產(chǎn)權(quán)利切分上面，必須有憲法的依據(jù)。因?yàn)檫@關(guān)系到各地政府和人民平等享有國(guó)有資產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的問題。在轉(zhuǎn)型期，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)利的處置，直接涉及到每個(gè)人的利益。因此，中央政府在設(shè)立了相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)之后，一定要從更深層次考慮，如何實(shí)現(xiàn)國(guó)有財(cái)產(chǎn)權(quán)利公平分配的問題。不能讓全國(guó)人民的財(cái)產(chǎn)最后演變?yōu)榈胤秸�府的�?cái)產(chǎn)，再由地方政府變?yōu)椴块T財(cái)產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)者的個(gè)人財(cái)產(chǎn)。

　　從實(shí)踐來看，這一問題值得重視。一些地方在行使國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)利的時(shí)候，違反最終出資人的根本利益，直接或變相地將國(guó)有資產(chǎn)低價(jià)賣給個(gè)人，引發(fā)了許多社會(huì)矛盾。蘇聯(lián)和東歐一些國(guó)家的改革之所以走彎路，一個(gè)重要原因就在于，這些國(guó)家重視國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)，但忽視了中央和地方國(guó)有產(chǎn)權(quán)的界定，讓部分地區(qū)部分官員攫取了大量的國(guó)有資產(chǎn)。我們?cè)谕晟茋?guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制，實(shí)行中央和地方分權(quán)的時(shí)候，應(yīng)該尋找憲法依據(jù)。在憲法尚不完善的情況下，應(yīng)該通過全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決定中央和地方財(cái)產(chǎn)權(quán)利的劃分。本次全國(guó)人大雖然通過了分權(quán)方案，但涉及到的分權(quán)的數(shù)量及具體內(nèi)容不明確。在修改憲法時(shí)機(jī)尚不成熟的情況下，我們建議全國(guó)人大及其常委會(huì)盡快通過制定《國(guó)有資產(chǎn)管理法》，明確中央機(jī)構(gòu)與地方相關(guān)機(jī)構(gòu)管理的權(quán)限，保證中央和當(dāng)?shù)卣�府能夠合理分�?quán)，保證各地能相對(duì)公平地?fù)碛袊?guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理權(quán)。

　　二、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的有效運(yùn)作，有賴公司法的完善。依照國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)設(shè)立方案，今后國(guó)資委按照公司法等法律和行政法規(guī)履行出資人的職責(zé)。但與此同時(shí)，方案還要求國(guó)資委指導(dǎo)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和改組；代表國(guó)家向部分大型企業(yè)派出監(jiān)事會(huì)；通過法定程序?qū)ζ髽I(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行任免、考核并根據(jù)其經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)進(jìn)行獎(jiǎng)懲；通過統(tǒng)計(jì)、稽核對(duì)所管國(guó)有資產(chǎn)的保值增值情況進(jìn)行監(jiān)督；擬定國(guó)有資產(chǎn)管理的法律、行政法規(guī)和制定規(guī)章制度，依法對(duì)地方國(guó)有資產(chǎn)管理進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，承辦國(guó)務(wù)院交辦的其他事項(xiàng)等。上述事項(xiàng)中，有些是屬于公司法規(guī)定的股東的天然權(quán)利，有些則是屬于行政機(jī)關(guān)應(yīng)有的管理權(quán)。因此，未來的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)將在許多場(chǎng)合出現(xiàn)角色沖突問題。例如，在作為出資人時(shí)，必須以企業(yè)利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，但在擬定國(guó)有資產(chǎn)管理法律、行政法規(guī)和規(guī)章制度時(shí)，還必須以國(guó)家利益和公共利益最大化為目標(biāo)。換言之，未來國(guó)資委既是規(guī)則的制定者，也是規(guī)則的執(zhí)行者；既是出資人，也是代表國(guó)家對(duì)自己投資企業(yè)的監(jiān)管人。這樣的制度設(shè)計(jì)雖然可以避免多頭管理的弊病，但仍然沒有擺脫中國(guó)長(zhǎng)期形成的政企不分，經(jīng)營(yíng)者與管理人合二為一的局面。

　　從法理上說，國(guó)有企業(yè)從根本上就應(yīng)當(dāng)由國(guó)家作為出資人行使股東的權(quán)利，除非實(shí)行財(cái)產(chǎn)的信托管理，否則無法真正割斷政府機(jī)構(gòu)與國(guó)有企業(yè)之間的聯(lián)系。現(xiàn)在的問題是，我國(guó)在國(guó)有企業(yè)的管理中，一直沒有找到更好的制度安排，設(shè)計(jì)了許多監(jiān)管成本很高，但實(shí)踐證明又不是很有效的方法。例如，在現(xiàn)有的公司法中，為了照顧國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)狀，增加規(guī)定了國(guó)有獨(dú)資公司的內(nèi)容。在國(guó)有獨(dú)資公司中，規(guī)定國(guó)有獨(dú)資公司不設(shè)股東會(huì)，由國(guó)家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或者國(guó)家授權(quán)的部門，授權(quán)公司董事會(huì)行使股東會(huì)的部分職權(quán)，決定公司的重大事項(xiàng)。這就徹底打破了傳統(tǒng)公司內(nèi)部的股東會(huì)與董事會(huì)之間的權(quán)利制衡結(jié)構(gòu)，為公司內(nèi)部人控制公司提供了法律上的便利。如果今后的國(guó)資委仍然采用這樣的公司治理模式，即使今后再加強(qiáng)監(jiān)事會(huì)的內(nèi)部監(jiān)督，也難以從根本上改變國(guó)有獨(dú)資公司重心不穩(wěn)的問題。國(guó)有企業(yè)仍然會(huì)出現(xiàn)大的問題。

　　應(yīng)該看到，西方的公司制度，是建立在社會(huì)分權(quán)制衡的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上的。公司的治理結(jié)構(gòu)只不過是整個(gè)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的微型化而已。在我國(guó)這樣一個(gè)長(zhǎng)期缺乏分權(quán)制衡觀念的社會(huì)里，試圖依靠改造后的制衡機(jī)制來實(shí)現(xiàn)企業(yè)的運(yùn)作，必然會(huì)出現(xiàn)許多意想不到的問題。國(guó)資委能擔(dān)當(dāng)其傳統(tǒng)公司制度下股東的職責(zé)嗎？

　　依照公司法，股東有選舉和更換董事的權(quán)利。而現(xiàn)在的國(guó)資委似乎還不完全具有這項(xiàng)最基本的權(quán)利。在建國(guó)以后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，國(guó)有大型企業(yè)的人事任免權(quán)歸中共中央組織部和國(guó)務(wù)院的各個(gè)專業(yè)部委。1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，原國(guó)務(wù)院各個(gè)部委主管的企業(yè)負(fù)責(zé)人交由新成立的“中共中央大型企業(yè)工作委員會(huì)”管理。后來中共中央組織部將一部分企業(yè)負(fù)責(zé)人的人事任免權(quán)收歸該部，剩余的163家企業(yè)的主要負(fù)責(zé)人仍由中共中央大型企業(yè)工委管理。1999年12月1日，中共中央大型企業(yè)工委撤銷，新成立的中共中央企業(yè)工作委員會(huì)仍然沿用中共中央大型企業(yè)工委的模式，直接管理國(guó)有大型企業(yè)的負(fù)責(zé)人。在具體的運(yùn)作過程中，39戶涉及到國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的國(guó)有重要骨干企業(yè)的負(fù)責(zé)人，中央審批后由國(guó)務(wù)院直接任命。其他企業(yè)的主要負(fù)責(zé)人由中央企業(yè)工作委員會(huì)審批后交國(guó)務(wù)院人事部任命。今后，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)能否直接行使國(guó)有企業(yè)董事的任免權(quán)，人們有理由表示懷疑。如果不改變黨政不分的格局，如果不區(qū)分出資人與行政監(jiān)管人的角色，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)在國(guó)有企業(yè)的發(fā)展中仍難以有所作為。

　　如果說從多頭管理到統(tǒng)一由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)監(jiān)管國(guó)有企業(yè)是一次飛躍，那么，要想真正實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)，必須盡快修改公司法，制定相關(guān)的法律和行政法規(guī)，規(guī)范黨的權(quán)力和義務(wù)，保障法定機(jī)關(guān)正常行使自己的權(quán)利。