從今年開始，國庫資金開始計付利息，但這只是個前奏。專家建議要對國庫資金管理制度作重大改革，包括把現(xiàn)行的委托銀行代理制改為財政金庫制下的銀行存款制以及組建國庫庫底資金操作室等

　　從今年開始，一改幾十年一貫的老規(guī)矩，由央行代為保管發(fā)放的國庫資金開始計付利息。

　　根據(jù)國家財政部、中國人民銀行為此聯(lián)合發(fā)布的《國庫存款計付利息管理暫行辦法》，國庫存款利息的利率標(biāo)準(zhǔn)“暫按中國人民銀行規(guī)定的單位活期存款利率計付”。一位知情人士告訴記者，目前國庫庫底資金的余額大體維持在4000億元的水平，如果遇上財政收入“豐水期”，這個數(shù)字將更大。也就是說，此舉將每年為財政帶來約30億元的利息收入。

　　然而，國庫資金開始計付利息并帶來可觀的利息收入只是個前奏，專業(yè)人士認(rèn)為更具實(shí)質(zhì)性意義的是，這表明在確保國庫現(xiàn)金支出需要的前提下，一個新型的財政國庫管理制度和國庫資金運(yùn)作方式正在構(gòu)造，國庫資金較以往將更多注重使用效率和資金的保值增值。

　　一場“財政革命”

　　有關(guān)資料顯示，繼實(shí)行“分稅制”財政體制和新稅收制度之后，正在進(jìn)行中的以政府預(yù)算管理制度為核心的財政體制改革，是較之以前“收入”層面更難的“支出”結(jié)構(gòu)的調(diào)整。而建立現(xiàn)代國庫管理制度，是其中一項(xiàng)涉及整個財政管理的基礎(chǔ)性改革。在財政部國庫司司長張通看來，這對財政和其他部門理財觀念和方式來說，無疑是一場“財政革命”。

　　這場“革命”的對象之一，便是現(xiàn)行體制下形成的由銀行代理的國庫管理制度。財政部財政科學(xué)研究所閻坤教授認(rèn)為，現(xiàn)行的國庫管理制度存在著種種弊端：首先，國庫具體管理者只是一般性地管理國庫資金，按指令和程序處理收支。它不是財政資金的“管家”，而只是“出納”，缺乏提高國庫資金運(yùn)行效率和保值增值的內(nèi)在沖動；其次，預(yù)算單位多重設(shè)置賬戶，財政資金分散收付，大量資金沉淀在眾多賬戶上；更重要的一點(diǎn)是，由于國庫體制屬委托管理型，作為國庫管理者的財政部門對國庫的監(jiān)督職能往往難以有效落實(shí)，想做到嚴(yán)密的全過程監(jiān)管鞭長莫及。

　　目前有關(guān)國庫資金管理制度的具體內(nèi)容尚未披露，不過財政部財政科學(xué)研究所賈康、閻坤、周雪飛等諸位專業(yè)人員新近完成的有關(guān)國庫管理體制改革及國庫現(xiàn)金管理的研究課題，可以為我們勾勒出一個大體的框架。

　　閻坤教授告訴記者，在課題調(diào)研過程中，他們就其中的一些重要問題先后征求了財政部、中國人民銀行有關(guān)業(yè)務(wù)司局人士的意見，因而該研究課題報告具有較強(qiáng)的實(shí)際針對性。

　　這份報告認(rèn)為，結(jié)合市場經(jīng)濟(jì)國家國庫管理制度的經(jīng)驗(yàn)，我國今后國庫管理體制改革目標(biāo)是：把現(xiàn)行委托銀行代理制改為財政金庫制下的銀行存款制，財政機(jī)關(guān)成為銀行的一個大客戶，國庫單一賬戶成為財政機(jī)關(guān)的特殊賬戶，國庫或地方財政金庫基于這一賬戶實(shí)行國庫直接收付，開展國債資金管理業(yè)務(wù)，并向?qū)嵭袔斓踪Y金運(yùn)作方向發(fā)展。

　　至于具體操作，報告建議，可采取區(qū)分中央財政與地方財政的不同方式----中央級國庫可考慮在中央銀行開立賬戶，并借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立專門的財政和央行工作協(xié)調(diào)委員會，負(fù)責(zé)處理宏觀政策與國庫管理協(xié)調(diào)中的事宜。而地方財政可考慮在商業(yè)銀行競爭機(jī)制下?lián)駜?yōu)開戶，即把地方金庫賬戶服務(wù)納入招投標(biāo)的政府采購程序，通過商業(yè)銀行同業(yè)競爭，尋得條件好、服務(wù)質(zhì)量高的銀行作為地方金庫的開戶行。不論在中央還是地方，庫款都應(yīng)成為生息的存款。

　　可觀的庫底資金

　　閻坤介紹說，目前我國每年的財政收入1萬多億元，相應(yīng)的存留在庫底的資金量也是個非常龐大的數(shù)字。據(jù)她初步估算，國庫庫底的資金量約為4000億元。

　　對于如此龐大的國庫庫底資金的成因，閻坤解釋說：“這是因?yàn)檎�府預(yù)算在執(zhí)行過程中，各預(yù)算收支項(xiàng)目自身固有的進(jìn)度不平衡規(guī)律，導(dǎo)致國庫收入和支出的現(xiàn)金流不能完全匹配，加上預(yù)算實(shí)際執(zhí)行數(shù)和計劃數(shù)經(jīng)常存在差異，當(dāng)出現(xiàn)超收、減支、收入入庫進(jìn)度快于計劃或支出進(jìn)度滯后于計劃等情況時，就會出現(xiàn)國庫現(xiàn)金余額。”

　　“很顯然，如果不進(jìn)行管理和運(yùn)作，這筆巨額庫底資金就會成為閑置現(xiàn)金。國庫現(xiàn)金管理運(yùn)作的目標(biāo)就是在保證預(yù)算收支計劃的前提下，使這筆閑置的庫底資金趨于最小規(guī)模。當(dāng)減收、增支、收入入庫進(jìn)度滯后于計劃或支出進(jìn)度快于計劃時，國庫中的閑置現(xiàn)金余額就會減少，直至出現(xiàn)資金缺口。通過國庫現(xiàn)金運(yùn)作，可以及時以最低成本籌得資金，彌合缺口。”閻坤指出。為此，由她參與并主筆的關(guān)于國庫管理體制改革的相關(guān)研究課題報告認(rèn)為，在國庫資金管理中，應(yīng)將提高國庫資金使用效率、壓低庫底資金規(guī)模放在首位。報告建議，實(shí)施國庫資金動態(tài)分析，合理搭配收入與支出的時間、金額等要素。將每天國庫的收支變動、銀行體系流進(jìn)和流出資金的狀況、各類證券交易情況等都納入分析的范圍，總結(jié)其中的規(guī)律，并根據(jù)預(yù)算的收支規(guī)模安排與進(jìn)度安排，預(yù)測日后政府應(yīng)兌付的所有公債的本金和利息，以及未來的收支變化趨勢，從而及時采取均衡國庫收支的相應(yīng)政策措施，指導(dǎo)庫底資金的合理運(yùn)作。通過這種方式，在有利于國庫收支合理搭配的同時，還可研究國庫存款對銀行體系資產(chǎn)及負(fù)債變化產(chǎn)生的影響，為央行的利率導(dǎo)向和貨幣政策提供決策依據(jù)。

　　除此之外，在國庫資金管理方面，報告認(rèn)為，還必須建立起全面的現(xiàn)金流預(yù)測機(jī)制。報告說，當(dāng)前我國還沒有及時、全面的現(xiàn)金流預(yù)測機(jī)制，往往是今天流入的錢明天支撥出去，常常在有效資源配置和及時提供服務(wù)上付出相當(dāng)大的成本，還產(chǎn)生應(yīng)付未付情況。所以，今后應(yīng)當(dāng)大力加強(qiáng)對國庫資金余額與結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)分析、歷史經(jīng)驗(yàn)總結(jié)以及未來變動趨勢的預(yù)測和數(shù)量化研究，并以預(yù)測分析為基礎(chǔ)條件，積極探索把國庫資金數(shù)量調(diào)控到較均衡狀態(tài)的手段和方式，包括摸索動態(tài)分析預(yù)測模型，以求降低財政資金的管理成本。

　　組建庫底資金操作室

　　其實(shí)，在西方市場經(jīng)濟(jì)國家，除了保證預(yù)算目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，國庫資金還具有參與貨幣公開市場操作和以國庫資金運(yùn)作促進(jìn)資金保值增值的功能。報告認(rèn)為，這同樣是我國國庫管理改革一個客觀必然的目標(biāo)，雖說不可能一蹴而就，但應(yīng)積極嘗試去做。

　　作為資金運(yùn)作的重要方式，國庫資金參與貨幣市場調(diào)節(jié)是題中要義。報告指出，改革后的國庫資金運(yùn)作勢必將成為財政政策與貨幣政策之間協(xié)調(diào)配合的重要領(lǐng)域，各項(xiàng)國庫現(xiàn)金管理操作往往不同程度地影響到貨幣供應(yīng)和市場利率，其運(yùn)作對于貫徹執(zhí)行貨幣政策、實(shí)施科學(xué)有效的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控具有重要意義。

　　報告分析說：“在國庫存款(主要是國債)成為央行公開市場操作工具的情況下，國庫的收支狀況將會對整個社會的資金流量產(chǎn)生影響。當(dāng)國庫資金收入小于支出時，財政凈支出增加，相應(yīng)也會引起社會資金流量增加，從而產(chǎn)生銀根松動的效應(yīng)。反之，當(dāng)國庫資金收入大于支出時，社會資金流量會相應(yīng)減少，從而產(chǎn)生銀根緊縮效應(yīng)。國庫存款由此成為央行用來調(diào)控社會貨幣供應(yīng)總量的基礎(chǔ)貨幣的重要組成部分。”

　　在具體操作方面，報告建議，可以借鑒經(jīng)濟(jì)合作暨發(fā)展組織(OECD)國家的經(jīng)驗(yàn)，基于對國庫資金的動態(tài)分析，首先確定一個國庫庫底資金的最低額度，同時也確定一個常規(guī)庫存資金數(shù)量的控制目標(biāo)。當(dāng)國庫資金低于或超過這一常規(guī)額度時，通過發(fā)行債券或央行購買、出售債券，使國庫資金在滿足正常開支的情況下接近常規(guī)目標(biāo)，以追求存量小、管理成本低的效果，并使財政庫內(nèi)資金具有應(yīng)付一般突然支出的必要儲備，同時也有利于發(fā)揮央行宏觀調(diào)控的職能。

　　由于國庫現(xiàn)金管理的目標(biāo)和出發(fā)點(diǎn)都與貨幣政策有所不同。因此，報告建議，應(yīng)在財政部與央行兩大部門間建立“會晤”機(jī)制，進(jìn)而提高財政、貨幣政策調(diào)控的有效性和完整性。

　　同時，為使國庫資金更有效地參與貨幣市場，報告進(jìn)一步建議，研究組建國庫庫底資金操作室。報告說：“從從遠(yuǎn)期發(fā)展看，財政部可考慮條件成熟時另設(shè)國庫庫底資金操作室。雖然國庫庫底資金操作室與公開市場操作室在運(yùn)作主體、目的、范圍等方面有所不同，但在交易對手方、交易券種、交易種類、交易方式的選擇上，可以參照公開市場業(yè)務(wù)。在交易對手方的選擇上，可以按照公開市場業(yè)務(wù)交易對手方----公開市場業(yè)務(wù)一級交易商的標(biāo)準(zhǔn)確定；交易券種包括政策性金融債、國債等政府或準(zhǔn)政府債券；交易種類包括債券買賣和回購；交易方式可采取招投標(biāo)方式。”

　　在報告看來，在保證安全性、流動性的前提下，對庫底資金進(jìn)行包括短期金融投資在內(nèi)的運(yùn)作，是追求庫底資金增值最大化有效的重要途徑。報告認(rèn)為，國庫庫底資金投資運(yùn)作應(yīng)遵循不同性質(zhì)資金分離運(yùn)作原則，所投資金僅限于國庫資金中最為穩(wěn)定的沉淀部分，運(yùn)作的范圍和對象可包括債券現(xiàn)券買賣和債券回購交易，以及其它如從隔夜拆借到短期投資的充分具備安全性的金融產(chǎn)品和交易方式。(莫易)